RESOLUCIÓN INTERLOCUTORIA N° 2
NEUQUÉN, 2 de marzo de 2011.
V I S T O:
Los autos caratulados “DURAN ALBERTO Y OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE NEUQUÉN S/
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD” (expte. n° 3227/10), en trámite por ante la
Secretaría de Demandas Originarias del Tribunal Superior de Justicia, venidos a
conocimiento del Cuerpo para resolver, y
CONSIDERANDO:
I.- A fs. 4/12 se presentan Albarito Quintana, Santiago José Polito Belmonte,
Alberto Durán y Bernardo del Rosario Vega, con patrocinio letrado y deducen
formal acción de inconstitucionalidad, en los términos de la ley 2130, contra
la Municipalidad de la ciudad de Neuquén. Solicitan se declare la
inconstitucionalidad de la Resolución 36/2010 del Concejo Deliberante de dicha
localidad.
Sostienen que, mediante la mentada Resolución, se modifican los términos del
art. 19 de la Res. 421/2001 (Reglamento interno del Concejo Deliberante), al
introducir la licencia por embarazo y permitir el reemplazo de la concejal que
haga uso de la misma, por el concejal que siga en la lista, de la que fuera
representante, al momento de la elección.
Esgrimen que la normativa impugnada vulnera los artículos 1, 273, 276 y 301 de
la Constitución de la Provincia del Neuquén, como así también la Carta Orgánica
de la ciudad, en especial, sus artículos 60 y 53.
Indican que la Carta Orgánica no prevé el reemplazo transitorio de los
concejales, por lo cual, la disposición impugnada contraría la preceptiva
constitucional local y, además, desconoce la representación política de un
cargo electivo, violándose las disposiciones del artículo 53 de la Carta
Orgánica y el artículo 301 de la Constitución Provincial.
Esto, a su vez, exponen, es “violatorio del sistema republicano representativo,
consagrado por el art. 1 de la Constitución Provincial para su gobierno, al
permitir el acceso al Concejo Deliberante de personas que no fueron honradas
por el voto popular para ocupar esos puestos” Y, agregan: “Así queda claramente
demostrado que… viola el sistema proporcional electivo previsto por la
Constitución Provincial y la Carta Orgánica Municipal… porque permite el acceso
al Concejo Deliberante a personas que no fueron elegidas de acuerdo al
procedimiento previsto en la Constitución Provincial y el voto popular. Además
implica que una banca se encuentra representada, a la misma vez, por más de un
concejal, cuestión especialmente prohibida”.
En este contexto, solicitan como medida cautelar la suspensión de la
disposición cuestionada.
Dicen que el peligro en la demora deriva de la vigencia actual de la norma y de
la circunstancia de que la actual Concejal Mercedes Lamarca, ha solicitado su
licencia, aprobándosela por Resolución 285/2010.
A fs. 28/31 se presentan Mercedes Lamarca, por su propio derecho y Jesús
Arnaldo Escobar, en su carácter de Presidente del Partido Movimiento Libres del
Sur.
Ambos solicitan que se les acuerde intervención en carácter de terceros: La
primera, en tanto, por aplicación de la resolución cuestionada se le ha
acordado una licencia por maternidad y, el segundo, en tanto de concederse la
medida cautelar solicitada por la actora, se dejaría sin representación a su
partido en el Concejo Deliberante, alterándose el sistema de representación y
proporcionalidad en el seno del Concejo Deliberante.
A fs. 36/38 se presenta el Municipio demandado, solicitando se rechace la
cautelar. Expone los antecedentes y fundamentos que justificaron el dictado de
la normativa cuestionada, indicando que no advierte vulneración constitucional
alguna.
A fs. 39 toma intervención el Sr. Fiscal de Estado.
A fs. 41/43 se presentan los accionantes oponiéndose a la intervención de los
terceros.
A fs. 51 dictamina el Sr. Fiscal Subrogante, quien propicia la desestimación de
la medida cautelar solicitada.
II.- Vienen los autos a resolución del Tribunal a fin de dar respuesta a dos
cuestiones planteadas: Por una parte, la procedencia de la intervención en
calidad de terceros de la Sra. Mercedes Lamarca, y del Partido Movimiento
Libres del Sur; por la otra, la procedencia de la suspensión cautelar.
Siguiendo el orden propuesto, corresponde en primer término abordar el
tratamiento de la intervención de terceros.
III.- Tal como se ha señalado en anteriores oportunidades, la intervención de
terceros en el proceso de constitucionalidad consagrado en la ley 2.130, debe
ser analizada a través de las particularidades que presenta este ordenamiento y
que difiere del que, clásica y tradicionalmente, fuera receptado en el Código
Procesal Civil y Comercial (cfr. R.I. 6230/08, entre otras).
En efecto, la intervención de terceros –de la manera en que está perfilada en
el proceso clásico- se liga al tema de la cosa juzgada y a la oponibilidad del
pronunciamiento.
Sin embargo, en el esquema de la ley 2130, los alcances erga omnes del
pronunciamiento, no dependen de aquélla intervención. Como consignara este
Tribunal en anterior composición: “…No existe en éste, el límite subjetivo de
la cosa juzgada, y esto es así, fundamentalmente por el tipo de pronunciamiento
que se dicta en los presentes, en base a lo cual, los alcances de la sentencia
no resultan derivados de la mayor o menor amplitud de la legitimación del
accionante, ni de la representatividad de los sectores eventualmente afectados,
sino que ese efecto es el resultado, de la naturaleza y contenido del
pronunciamiento judicial, en tanto así ha sido diseñado constitucionalmente…”
(cfr. Ac. 1.006/04).
Desde esta perspectiva, unida a la legitimación especialmente prevista en el
artículo 5, apartado 5.4., no nos encontramos frente a un supuesto de
intervención necesaria de terceros, en tanto el pronunciamiento podría -desde
el plano estrictamente legal y aún sin la participación éstos- ser válidamente
dictado.
No obstante ello, lo cierto es que el análisis de una norma de alcance general
que impacta en forma directa en el funcionamiento del Concejo Deliberante
neuquino, incidiendo en la representación del Partido Movimiento Libres del Sur
y en el otorgamiento de licencia a la Sra. Concejal Mercedes Lamarca, aconseja
que ambos sean oídos: en este caso, por la implicancias y efectos que el
pronunciamiento tendrá en sus esferas de actuación, garantizar su derecho de
defensa y la amplitud del debate de las cuestiones comprometidas, se presenta
como aconsejable y prudente (cfr. en este sentido, R.I. 986/93 y 1180/95).
Es que como se sostuviera en el Acuerdo ya citado, la “…intervención debe
abordarse, también, desde la óptica del interés individual.
En este aspecto, extraemos de un ilustrativo fallo de la Corte Suprema de
Justicia de la provincia de Mendoza, la precedente conclusión que compartimos
plenamente "los sujetos procesales no pueden ser vistos solamente desde una
perspectiva estática, sino fundamentalmente, desde la óptica dinámica, y en
cuanto se mueven para promover la litis o resistirla" (ver voto Dra Kemelmajer
en lo sentencia dictada en los autos "Banco Exprinter" dic. 2-996, L.L. 1987 D.
Pag. 757 y ss. con cita de Migliorini Lorenzo "il contradittorio nel processo
amministrativo" Ed. Maggioli, 1984, pág. 55.)
Por tal razón, coincidimos con nuestros pares mendocinos en que, desde la
perspectiva del interés de quien pretende intervenir, no resulta conveniente
fijar una regla general vigente para todos los supuestos de intervención de
terceros en el proceso, dado que las situaciones en los que se impone la
citación de personas diversas a las partes requieren tratamientos y soluciones
que no resultan unívocas. Por lo tanto, tal como lo propone dicho Tribunal, la
definición que corresponde adoptar en tal materia, requiere ceñirse al caso
concreto y a sus peculiaridades, con independencia de cualquier abstracción
teórica que pueda formularse al respecto.
Siguiendo los lineamientos de prestigiosa doctrina especializada, ha de
concluirse que, por vía de principio, cuando en un pleito la sentencia a
dictarse pudiera afectar derechos de terceros, éstos voluntariamente, a pedido
de parte o por disposición oficiosa del órgano jurisdiccional, podrán
comparecer o ser citados a tomar intervención en el proceso. Ello por cuanto,
una sentencia dictada en un juicio en el que han intervenido dos sujetos (actor
y demandado), puede tener, sin embargo, eficacia frente a un tercero, si los
derechos y obligaciones de éste dependen, para su existencia o para su
delimitación de dicho pronunciamiento. Tal lo que ocurre, si la decisión sobre
el derecho afirmado por otros es, al mismo tiempo, decisión sobre el derecho o
el interés que el tercero estima propio.( cfr. Montero Aroca Juan, "La
Legitimación en el proceso Civil. Intento de Aclarar un concepto que resulta
más confuso cuanto más se escribe sobre él" Madrid Ed. Civitas 1994, pág. 78,
entre otros).
Por tal razón, en la opinión de algunos procesalistas, la intervención de
terceros se liga inseparablemente al tema de la cosa juzgada, en razón de que
en si misma, no representa sino una anticipación preventiva a una cosa juzgada
adversa; si se separan los temas de intervención y cosa juzgada, el primero
quedaría sin justificación. Para esta corriente doctrinaria, la presencia del
tercero interviniente no es sino la presencia de quien quiere ponerse a
cubierto de una extensión perjudicial de los límites subjetivos de la cosa
juzgada (cfr..Couture Eduardo "Legitimación Procesal del Tercero Coadyuvante"
en "Estudios de Derecho Procesal" Buenos Aires, 1951 T. III, pág. 222.).
Las consideraciones citadas, trasladadas al ámbito del especial proceso que no
ocupa, dentro del cual los efectos de la sentencia, lejos de afectar únicamente
a las partes intervinientes, se expanden “erga omnes”, justifican con mayor
razón, la intervención de quienes pueden resultar afectados por la decisión
jurisdiccional a dictarse, ya que la eventual procedencia de la demanda,
indudablemente, les sería oponible…” (cfr. Ac. 1006/04, del voto del Dr.
Massei).
Por las razones expuestas, es que procede hacer lugar a la intervención como
terceros de la Sra. Mercedes Lamarca y Jesús Arnaldo Escobar, en su carácter de
Presidente del Partido Movimiento Libres del Sur, en los términos de los arts.
90 y 91 inc. 1º del C.P.C. y C.
Sentada, entonces, la procedencia de tal intervención, corresponde abordar el
tratamiento de la medida cautelar solicitada.
IV.- Como dijéramos, la petición aquí deducida implica la suspensión -aunque
transitoria- de la aplicación de una normativa que, “prima facie”, goza de la
presunción de constitucionalidad; por lo tanto, su concesión es de carácter
excepcional (cfr. al respecto los numerosos antecedentes de este Tribunal
Superior de Justicia plasmados en R.I. nros. 1146/94, 1150/94, 1328/96, entre
tantas otras).
La suspensión de la aplicación de un precepto dictada en el marco de la acción
de inconstitucionalidad constituye un acto jurisdiccional de gravedad, que
exige una mayor prudencia: tal decisión trasciende el mero caso particular,
para proyectarse en la generalidad de las situaciones contempladas al
sancionarse la disposición en cuestión.
En ese punto deben enfatizarse los efectos de la suspensión decretada en este
marco procesal de actuación y, por ello, también aclararse que tal
pronunciamiento no puede efectuarse sobre la base de que se ha procedido a su
aplicación al concederse una licencia por maternidad. Ello importaría confundir
el control concentrado –propio de esta acción- con el control difuso de
constitucionalidad que se orienta a la valoración de situaciones jurídicas
individuales.
Por otra parte, los razonamientos derivados de los preceptos que se dicen
infringidos (falta de previsión del instituto en la Carta Orgánica, sistema
representativo y republicano, etc.) carecen por sí solos de entidad suficiente
para dotar de verosimilitud –con el grado de rigor requerido en este tipo de
acción- al planteo de inconstitucionalidad efectuado; fundamentalmente y
además, en orden a la naturaleza de la disposición cuestionada.
En efecto, este Cuerpo ha puesto de resalto que, en principio, no corresponde
que se pronuncie respecto de actos emanados de otros Poderes del Estado,
mientras permanezcan dentro de la esfera de actuación de dicho Poder, es decir,
en tanto no posean la consecuencia de menoscabar o alterar derechos de terceros
o en cuanto no violen normas fundamentales. En tal sentido, siguiendo las
enseñanzas de Linares Quintana ("Tratado de la Ciencia del Derecho
Constitucional” Ed. Alfa Bs.As., 1963, T, VIII, pág.349), se sostuvo que el
derecho de cada Cámara (y ello es aplicable a los Concejos Deliberantes) a
darse un reglamento para funcionar, es uno de los más elementales y primarios
privilegios inherentes a todo cuerpo legislativo, cual es el de darse su ley o
norma interna, resaltando la amplia medida del poder que las cartas
constitucionales modernas confieren al órgano legislativo en lo relativo a la
propia determinación de su organización interna, a la vez que a la adopción de
las reglas regulatorias de su actuación. Indicándose que, “Todo cuerpo
colegiado inviste, como facultad propia –implícita o explícita- la de dictar
normas reglamentarias que hagan a su funcionamiento, como así también es cierto
que estos “reglamentos” no pueden ser impuestos por otro órgano extraño…” (cfr.
R.I. 3.133/01 y sus citas).
Si bien lo expuesto no implica que, cuando estas resoluciones de carácter
interno vulneran la Constitución, pueden y deben ser justiciables, toda vez que
ninguna norma y ningún acto infraconstitucional, pueden prevalecer sobre sus
principios, lo cierto es que el carácter de interna corporis de estas
disposiciones, exige extremar aún más los recaudos de análisis (ibidem).
Por estos motivos, aún meritando el alcance provisional de la medida, no se
encuentra reunida en autos la verosimilitud necesaria. Esto, unido al marcado
cariz restrictivo con que deben ponderarse las peticiones precautorias, cuando
se enderezan a la suspensión de la vigencia de normas de la naturaleza de la
aquí cuestionada, emanada –además- del órgano que, por antonomasia, ejerce la
representación popular, impone el rechazo del requerimiento precautorio.
En orden a las consideraciones expuestas y de conformidad Fiscal,
SE RESUELVE:
1°)Rechazar la solicitud cautelar deducida en esta causa.
2º) Costas al accionante vencido (art. 68 del C.P.C.C.).
3º) Acordar la intervención en calidad de terceros, en los términos de los
arts. 90 y 91 inc. 1º del C.P.C. y C, a la Sra. Mercedes Lamarca y al Partido
Movimiento Libres del Sur, representado por el Sr. Jesús Arnaldo Escobar.
4°) Regístrese, notifíquese.
DRA. LELIA GRACIELA M. DE CORVALAN. Presidente - DR. RICARDO TOMAS KOHON - DR.
OSCAR E. MASSEI - DR. ALBERTO M. TRIBUG.Vocal Subrogante
Dra. CECILIA PAMPHILE - Secretaria