ACUERDO N° 96. En la Ciudad de Neuquén, Capital de la Provincia del mismo
nombre, a los veinte días del mes de septiembre del año dos mil once, se reúne
en Acuerdo la Sala Procesal Administrativa del Tribunal Superior de Justicia,
integrada por los señores Vocales Doctores RICARDO TOMAS KOHON y OSCAR E.
MASSEI y, por existir disidencia, con la Sra. Presidente Doctora LELIA GRACIELA
M. DE CORVALAN, con la intervención de la titular de la Secretaría de Demandas
Originarias Doctora CECILIA PAMPHILE, para dictar sentencia definitiva en los
autos caratulados: “RUIZ DANIEL OSCAR C/ PROVINCIA DEL NEUQUEN S/ ACCIÓN
PROCESAL ADMINISTRATIVA” expte. n° 1085/04, en trámite por ante la mencionada
Secretaría de dicho Tribunal y conforme al orden de votación oportunamente
fijado el señor Vocal Doctor OSCAR E. MASSEI dijo: I.- A fs. 33/39 se presenta
el Sr. Daniel Oscar Ruiz, por apoderado y con patrocinio letrado, e inicia
acción procesal administrativa contra la Provincia de Neuquén a fin de que se
decrete la nulidad de los decretos por los cuales se dispusiera su baja de los
cuadros del personal de la Administración Pública Provincial. Solicita, en
consecuencia, la reinstalación en el puesto de trabajo que ocupaba al mes de
enero del año 2000 y el pago de una indemnización por los daños y perjuicios
sufridos, cuyo monto fija en el equivalente al valor de actual de un vehículo
Marca Renault, Modelo Megane Senil; ello, con más los intereses que
correspondan.
Respecto a la plataforma fáctica atinente a la relación laboral que ligaba a su
parte con la demandada, expresa que prestó servicios profesionales como médico
laboral, en distintas reparticiones de la Administración Pública de la
Provincia a partir del año 1992. Con posterioridad, el 29 de octubre de 1999,
fue designado en la planta de personal permanente –Categoría FUD 1- para
cumplir funciones en el área de medicina laboral y A.R.T. del Ministerio de
Gobierno, Educación y Justicia.
Indica que, dicha designación se efectuó dentro de las excepciones previstas
por el art. 19 de la Ley 2003 de Reforma del Estado, considerando sus
antecedentes y su probada idoneidad.
Expresa que, el 1 de febrero de 2.000, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto
385/00, mediante el cual se ordenó su baja.
Bajo el acápite vinculado a la plataforma jurídica en la que cimienta su
pretensión, argumenta que el Decreto 3348/99 –de designación en planta
permanente- es un acto estable, en los términos del artículo 55 inc. d) de la
Ley 1284, que consagró a su favor el derecho subjetivo de trabajar. Como tal,
dice, no puede ser revocado por la autoridad administrativa sino a través del
proceso de lesividad que la demandada obvió.
Señala que, el Decreto 385/00 por el cual se dispuso su baja de la
Administración Pública, adolece de motivación suficiente y carece de
actuaciones administrativas previas que acrediten los hechos y el derecho,
incumpliendo así con las prescripciones de los incisos a) y e) del artículo 51
de la Ley 1284.
Dice que, el único fundamento dado para revocar el derecho subjetivo adquirido,
esto es, la mención al artículo 2 “in fine” del Decreto 54/99, es contrario a
derecho y violatorio de los artículos 7 y 126 del E.P.C.A.P.P.
Analiza la motivación del Decreto de baja y considera que ésta transgrede una
expresa disposición constitucional en tanto se advierte el supuesto de despido
en masa, vedado expresamente por la Constitución Provincial.
Afirma que se omitió implementar el procedimiento previsto en la segunda parte
del art. 7 del E.P.C.A.P.P., en referencia a la idoneidad para el cargo que
ocupaba y que, en su caso, ésta se desprende de la reiteración de los contratos
que suscribió con la Administración; también, de la Resolución 391/95, emitida
por el Secretario de Estado de Educación del Neuquén.
Plantea que no es admisible invocar la precariedad del nombramiento formalizado
mediante el decreto de designación, en tanto el mismo lo incorporó como
empleado de planta de la Administración, se notificó, adquirió estabilidad y
tiene ejecutoriedad.
En otro orden, analiza los supuestos de egresos de la Administración, regulados
en los artículos 126 y 127 del E.P.C.A.P.P. Entiende que, si bien de la lectura
de los artículos 2, 3 y 4 se desprende que los mismos resultarían aplicables
sólo para quienes hubieren superado los tres años continuos o cinco
discontinuos en el empleo, lo cierto es que el citado artículo 126 es de
aplicación a la totalidad de las relaciones laborales de empleo público.
Sostiene que, de una correcta interpretación de la norma se extrae que aún los
empleados provisorios de la administración, se encuentran incluidos en la
enunciación de las causales de egreso, conforme el inciso b) del artículo 126
del E.P.C.A.P.P.
Además señala, que el decreto de baja no invoca ninguna de las causales de
egreso taxativamente dispuestas por el artículo 126 citado. Por el contrario,
se fundamenta en que el agente se encuentra dentro del período de prueba
contemplado en el artículo 7º, sin tener en cuenta que deben cumplimentarse
ciertas formalidades previas, tales como la calificación desfavorable por parte
de los jefes inmediatos, ratificada por el superior jerárquico con antelación
suficiente al término de 6 meses.
Concluye que el Decreto 385/00, adolece de vicios graves –artículo 66 inc. b),
c) y d)-, y muy graves –artículo 67 inc. b), f), r) y s), todos legislados en
la Ley 1284.
Manifiesta que el decreto de nombramiento se encuentra plenamente vigente, pues
no ha operado en la especie ninguna de las causales de extinción del acto
administrativo previstas por el artículo 78 de la Ley 1284.
De todo lo expuesto colige que, por resultar manifiestos los vicios que
contiene el Decreto 385/00, debe declararse su nulidad.
En cuanto a su pretensión resarcitoria señala que, como consecuencia del obrar
ilegítimo de la demandada, se vio obligado a efectuar operaciones
desventajosas, y en estado de necesidad real, tales como la venta del único
automotor de su propiedad. En consecuencia, indica que procedió a la venta de
su automóvil marca Renault, modelo Megane Senic, que le había sido adjudicado.
Entiende que dicha venta no hubiera sido necesaria, si no se lo hubiera privado
ilegítimamente de la remuneración que le correspondía.
Por dicho concepto, peticiona que se le abone una indemnización, que estipula,
en el equivalente al valor actual de un vehículo como el descripto, con más los
intereses que correspondan.
Funda sus pretensiones en derecho y ofrece prueba.
II.- Decretada la admisión de la acción, mediante la R.I. 4725/05, el actor a
fs. 71 opta por el procedimiento ordinario.
A fs. 79/94 se presenta la demandada, contesta la acción y solicita su rechazo.
Luego de efectuar la negativa general de los hechos invocados en el escrito de
presentación, sostiene que el Sr. Ruiz fue designado en la planta permanente en
octubre de 1999, encuadrando dicha designación dentro de las previsiones del
artículo 19 de la Ley 2003 de Reforma del Estado, que estableció que a partir
de la promulgación de la ley sólo podría incorporarse personal a la
Administración pública tratándose de servicios esenciales y cuando la
designación fuera imprescindible para el mismo.
Resalta que, en el mes de febrero del año 2000, cuatro meses después de la
designación en planta, se dio de baja al actor mediante el Decreto 385/00.
Posteriormente, argumenta acerca de los alcances de la Ley 2003 y de la
vigencia de la prohibición de ingreso de agentes a la planta de personal de la
Administración Pública Provincial, dispuesta por el artículo 19 de dicha
normativa.
Alude al decreto de baja del actor, el que conforme lo sostiene se fundamenta
en el Decreto 54/99 y los artículos 2 y 7 del E.P.C.A.P.P..
Considera que la base jurídica de dicho acto está constituida por el Decreto
54/99 cuyos considerandos trascribe.
Manifiesta que no existió en el caso violación a la estabilidad del empleo, ya
que el agente no reunía las condiciones que establece el E.P.C.A.P.P. para tal
derecho.
Entiende que el actor tampoco puede argumentar violación al artículo 7º del
E.P.C.A.P.P, en tanto entre la designación en planta y el decreto de baja
transcurrieron solo cuatro meses.
Asimismo sostiene que, no habiéndose violado ningún derecho subjetivo a la
estabilidad, no corresponde el inicio de una acción de lesividad.
Con posterioridad, efectúa una diferenciación entre la llamada estabilidad de
los actos administrativos, en general y, la estabilidad del empleo público.
Señala que, en el ámbito de éste último, lo relevante es sí el agente goza de
la garantía de estabilidad. Así, al no haberla adquirido puede ser dado de baja
por la Administración en uso de sus facultades propias, exorbitantes al derecho
privado.
Entiende como legítimo el accionar dispuesto por la Administración a través del
dictado de los Decretos 54/99 y 385/00, en tanto ha ejercido una facultad
discrecional que no puede ser tildada de arbitraria.
Luego, describe en forma minuciosa el sistema del capítulo II del E.P.C.A.P.P.,
que dispone “...el derecho a la estabilidad ... nace al cumplir los agentes
tres (3) años de servicios efectivos y continuos o cinco (5) años de servicios
discontinuos, desde su ingreso a la administración Provincial (art. 3º)”.
Refiere al precedente “Sauer” dictado por éste Tribunal, en el entendimiento de
que existe identidad fáctica entre aquel y el supuesto de autos.
Respecto al pedido de reparación de daños formulado por el accionante, requiere
su rechazo sobre la base de que no se encuentra acreditada la relación de
causalidad entre la supuesta conducta ilegítima del estado y la pérdida del
vehículo.
III.- A fs. 97 se abre la causa a prueba y a fs. 131 se clausura la etapa
probatoria, poniéndose los autos para alegar
A fs. 150/151 se agrega alegato del actor.
IV.- A fs. 155 se expide el Sr. Fiscal, quien, remitiéndose a los fundamentos
oportunamente expuestos en los autos: “Correa Luz Elena c/ Provincia del
Neuquén s/ APA” y “Badilla, Juan Carlos c/ Provincia del Neuquen s/ APA”, entre
otros, propicia el rechazo de la demanda interpuesta.
A fs. 171 se dicta la providencia de autos. Luego fue suspendida a fs. 172 y
reanudada después de notificar a las partes la integración del Tribunal. A la
fecha se encuentra firme y consentida, encontrándose las presentes actuaciones
en condiciones de dictar sentencia.
V.- Debo advertir que en oportunidad de integrar el Tribunal con una distinta
composición ya me he expedido en planteos similares al presente (cfr. Ac.
994/04 autos “Carballido”, entre otros); no obstante, estimo que el análisis
allí realizado debe ser profundizado de cara, fundamentalmente, a la garantía
de estabilidad en el empleo, pues ésta constituye uno de los ejes sobre el que
se asienta el planteo actoral y, en forma principal, la defensa de la
demandada, a partir de la doctrina sentada en precedentes en los que no he
intervenido (“Sauer”).
VI.- Como quedara enunciado párrafos antes, el decreto de baja del actor N°
385/00, tuvo anclaje en las siguientes disposiciones legales: el decreto N°
054/99, y los arts. 2 y 7 del E.P.C.A.P.P..
Ahora bien, más allá que, ya me he pronunciado con relación al vicio en la
motivación del Decreto 054/99 (art. 67 inc. s) de la Ley 1284) -por razones de
brevedad me remito a los fundamentos vertidos en el Ac. 994/04-, lo cierto es
que, en este caso, la existencia de tal tacha se patentiza a través del
confronte de las razones que llevaron a la Administración a dictar el Decreto
3348/99 de designación del actor en la planta permanente, con las esgrimidas en
el Decreto 385/00.
En efecto, la designación del accionante, a tenor de lo que surge del acto,
tuvo en miras la concreta necesidad del servicio (de incorporar a un
profesional de la medicina con título habilitante en medicina laboral por
imperativo de la Ley Nacional 24557 sobre Riesgos del Trabajo –consid. 1°-), y
por ende, la idoneidad del actor, quién, además, venía desarrollando esas
funciones bajo la figura del contrato de locación de servicios -consid. 2°-.
Siendo así, es evidente el desajuste con la motivación del Decreto de baja
385/00 en cuanto, sólo evocando el Decreto 54/99 y sin particularizar el
análisis de la supuesta (ahora) “prescindibilidad” del servicio para el que fue
expresamente convocado el accionante, pretende dar por fundada la baja
otorgada; en otras palabras, la mera remisión al decreto 54/99 impide tener por
cumplida la exigencia del art. 51 y 52 de la Ley 1284; desde otro lado, podría
afirmarse que la clara y expresa motivación del acto de designación, hace
aparecer como irrazonable la baja otorgada.
Esto es así, pues aún cuando el accionante no gozara de la estabilidad en el
empleo (aspecto sobre el que se volverá infra, pero que se adelanta que no es
el caso) y pudiera ser dado de baja, ello sería así, a condición del dictado de
un acto que cumpla con todos los requisitos que para su validez exige la Ley
1284.
En particular, que exprese los motivos que indujeron a su dictado y que éstos
sean razonables, pues, si como afirma la demandada, se trató del ejercicio de
una “facultad discrecional” de la Administración, en dicho supuesto, la Ley
1284 expresamente exige la explicación de las razones de hecho y derecho que
fundamentan el acto -art. 51 inc. e)- (cfr. voto del suscripto en Ac. 14/11,
autos “Hernández Liria”, pto IV).
Luego, a tenor del análisis realizado, esos condicionamientos lucen incumplidos
en este caso, pues la mera invocación del Decreto 54/99 (que establecía la
revisión de la totalidad de las incorporaciones producidas desde enero de 1997
hasta diciembre de 1999 y, en ese contexto, la baja de los agentes que no
hubieran alcanzado la garantía de estabilidad en el empleo) nada logra explicar
en relación con el accionante, patentizando el vicio contenido en el art. 67
inc. s) de la Ley 1284 (carezca de motivación o ésta sea indebida, equívoca o
falsa) y, por ende, causando su nulidad.
Es necesario aclarar en este punto que, por no tratarse el supuesto de autos
de aquellos casos en los que se ha “anulado” la designación en sede
administrativa por razones de ilegitimidad, no caben las consideraciones
formuladas por el accionante en cuanto señala como “vicio” la omisión del
proceso de lesividad del Decreto 3348/99 (vgracia, aquellos supuestos en los
que la Administración declaró la “inexistencia” de la designación por entender
que ésta había sido realizada en contravención a las disposición de la Ley
2003. cfr. Ac. 14/11 autos “Hernández”).
Es que, de acuerdo a lo expresado en el Decreto 385/00, la decisión de
otorgarle la baja respondió al ejercicio de una “facultad discrecional” de la
Administración basada en “medidas de reordenamiento para preservar la
continuidad del funcionamiento del aparato estatal” (Dto. 54/99), susceptible
de tomarse frente a la carencia por parte del actor de la garantía de
“estabilidad en el empleo”, lo que conlleva a otro recorrido de análisis.
VII.- Avanzando en el razonamiento, cabe examinar la otra razón que se invoca
en el decreto 385/00 impugnado, esto es, la “precariedad” del nombramiento –por
no haberse cumplido el período de prueba (art. 2 y 7 del EPCAPP)- y de allí, la
ausencia de la garantía de estabilidad que, según afirma la demandada, la
habilitaba a disponer la baja sin más.
En este punto, he de traer a colación el análisis que fundara mi voto en el
Acuerdo 14/11, autos “Hernandez Liria”, recientemente citado.
En efecto, allí, evocando mi voto en los autos “Rebolledo” (Acuerdo 318/94) y,
también, las directivas de la CSJN en Fallo 330:1989 –“Madorrán”-, he sostenido
que el derecho a la estabilidad en el empleo debe ser entendido como un
principio que hace a la propia esencia de la función pública; pero ello no
implica que no pueda ser razonablemente reglamentada en orden, por ejemplo, a
cuándo se adquiere. Esta exige, por un lado, la configuración de una relación
de empleo permanente, y por otro, el ajuste de cada situación a lo normado por
el Estatuto correspondiente.
Entonces, partiendo de la premisa que la adquisición de la garantía de
estabilidad en el empleo puede ser válidamente reglamentada y, atendiendo a las
concretas y expresas disposiciones contenidas en el Capitulo II del EPCAPP
(arts. 2, 3 y 4), debe señalarse que en su art. 3 se determina cuando ésta se
adquiere: nace al cumplir los agentes tres años de servicios efectivos y
continuos o, cinco años de servicios discontinuos, desde su ingreso a la
Administración Provincial (Y, en mi opinión, tal reglamentación no aparece como
irrazonable, en orden a los principios que informan la relación de empleo
público).
En virtud de lo expuesto, es claro entonces que con anterioridad al
cumplimiento del plazo referenciado en el art. 3 del EPCAPP, el agente no se
encuentra amparado con la garantía de estabilidad en el empleo, razón por la
cual, como antes se consignó, puede ser dado de baja, pero bajo la condición
del dictado de un acto que exprese razonablemente los motivos que indujeron a
su dictado.
Va de suyo entonces, que esta garantía no se adquiere vencido el término del
artículo 7 del EPCAPP (período de prueba) –menos antes-, pues una
interpretación en este sentido, implicaría tanto como vaciar de contenido el
capitulo II del Estatuto, dejando en letra muerta todo lo atinente a la
reglamentación de la adquisición de la estabilidad en el empleo, a la par de
reconocer una garantía a quienes aún no están en condiciones de obtenerla.
En este contexto he dicho que “la razón de ser del plazo de prueba radica en la
necesidad de comprobar si el funcionario posee efectivamente la idoneidad
indispensable para el ejercicio de las funciones que tendrá a su cargo y
únicamente si carece de la misma, en cuyo caso debe mediar un informe
desfavorable de sus jefes inmediatos, procederá la revocación fundada de la
designación. Más transcurrido dicho período de prueba, el funcionario queda
automáticamente confirmado y amparado por el régimen estatutario aplicable (RI
2647/00 autos “Coria” y Ac. 996/04. En igual sentido mi voto en autos
“González” Ac. 990/04).
Se colige de allí que, pasado el período de prueba y de darse las
circunstancias allí apuntadas, el nombramiento hasta ese momento provisorio
quedará automáticamente “confirmado”; sin embargo, ello no es lo mismo que
entender que se ha adquirido la garantía de “estabilidad en el empleo público”,
pues se reitera, ésta nace o se consolida, cumplido el plazo estatutario del
art. 3 del EPCAPP, y no el del art. 7 del mismo Cuerpo.
Por su parte, recuérdese que este Cuerpo –en distintas composiciones- ha
convalidado la aplicación del dispositivo del art. 3 del Estatuto también para
el personal “transitorio”, acordándole la calidad de “fuente de la obligación
de la estabilidad”.
En efecto, en la causa “Fuentes” (Acuerdo 540/98) se ha sostenido
que “la estabilidad limita la discrecionalidad que en materia de nombramiento y
remoción de agentes públicos ejerce el Poder Ejecutivo, fijándole contornos
precisos a la atribución de remover, con la cual tiende a desterrarse la
arbitrariedad administrativa en esta materia. Pero la estabilidad en el empleo
no puede adquirirse por el mero transcurso del tiempo. Requiere de un acto
administrativo formal del que surja indubitablemente la designación en función
de empleo público permanente, o de una disposición legal que establezca la
adquisición de la estabilidad a partir de la concreción de determinadas
condiciones, cumplidos que sean esos requisitos. Al personal transitorio de la
administración pública provincial y salvo regímenes especiales, le es aplicable
la disposición del art. 3 del EPCAPP, según el cual el derecho subjetivo a la
estabilidad nace cuando el agente cumple tres años de servicios efectivos
continuos o cinco discontinuos … Estamos de tal modo en presencia de la fuente
de la obligación de estabilidad, cual es el art. 3 del EPCAPP…” (cfr. también
Acuerdo 536/98 causa “Lerner”).
Sentado ello y examinando el caso de autos a partir de todas esas premisas,
puedo afirmar que el accionante, contrariamente a lo sostenido por la
demandada, al momento de ser dado de baja, había cumplido ya con el plazo
estatutario del art. 3° (“fuente legal de la obligación”) para adquirir la
estabilidad en el empleo.
Es que, tal como surge de su legajo personal, el Sr.
Ruiz, venía desempeñando funciones en el área de Medicina Laboral desde el año
1994 (si bien bajo la modalidad del “contrato de locación de servicios”; cfr
legajo personal, donde obran agregados los contratos suscriptos desde el 1/1/94
- 30/6/94; 1/7/94 - 31/12/94; 2/1/95 - 29/12/95; 1/1/96 - 31/12/96; 1/2/97 -
31/12/97; 1/9/98 - 31/8/99); además, en el año 1995 y por resolución 391/95 del
Secretario de Estado de Educación del Neuquén, se le efectuó al accionante
(entre otros) un “reconocimiento” o “mención especial” con encuadre en el art.
26 del EPCAPP, por el esfuerzo y la contribución en la instrumentación del
Manual de Procedimientos del Organismo –Res. 1365/94-.
Luego, todo lleva a indicar que ello fue merituado al momento de
emitirse el acto de designación en planta, pues frente a la necesidad del
servicio de incorporar un profesional con la especialidad del actor, hizo
expresa alusión a las condiciones del accionante y a su anterior desempeño
(segundo considerando del Decreto 3348/99).
Entonces, si tal como se decía anteriormente, evocando la causa “Fuentes”
(Acuerdo 540/98) al personal transitorio de la administración pública
provincial y salvo regímenes especiales, le es aplicable la disposición del
artículo 3 del E.P.C.A.P.P., según el cual el derecho subjetivo a la
estabilidad nace cuando el agente cumple tres años de servicios efectivos
continuos o cinco discontinuos, todo lleva a concluir que el accionante, al
momento de dársele de baja, ya había adquirido las condiciones necesarias para
adquirir la garantía de estabilidad.
Sostener lo contrario, importaría tanto como avalar una conducta
disvaliosa de la Administración, lesionadora de la garantía constitucional bajo
examen.
Desde dicho vértice, el Decreto 385/00, en cuanto pretende incluir al
accionante bajo el supuesto de “la falta de reunión de las condiciones para
acceder al derecho a la estabilidad en el empleo”, está en discordancia con la
cuestión de hecho acreditada y, por lo tanto, patentiza el vicio contenido en
el art. 67 inc. a) de la Ley 1284, causando también por este motivo, su nulidad.
VIII.- Recapitulando, el Decreto 385/00 es nulo por poseer el vicio
con encuadre en el art. 67 inc. a) de la Ley 1284 y el del art. 67 inc. s) del
mismo cuerpo legal; consecuentemente, la situación debe retrotraerse al momento
anterior a su dictado. De tal forma, el accionante deberá ser reincorporado a
la planta permanente de la Administración, tal como fuera dispuesto por el
Decreto 3348/99.
IX.- Resta considerar lo atinente al requerimiento resarcitorio, ámbito en el
que el actor denuncia que no sólo se vio privado de percibir su salario sino
que, además, debió efectuar operaciones desventajosas y no previstas, tales
como la venta del único automotor de su propiedad. De tal forma, solicita que
se lo indemnice por un monto equivalente al valor actual de un vehículo igual,
con mas los intereses que correspondan (Renault, Modelo Megane Scénic).
Ahora bien, tal como he sostenido en pronunciamientos anteriores en los que se
han formulado reclamos resarcitorios frente a la ilegitimidad de la baja dada
por la Administración, entiendo que en el ámbito de nuestro derecho público
local, el artículo 156 de la Constitución Provincial autoriza la fijación de
una reparación por los perjuicios que se derivan de la cesantía ilegítima, como
congruente consecuencia de la anulación del acto.
También expresé que, en mi criterio, el citado postulado constitucional local
autoriza a presumir la existencia de un daño que habrá de repararse en los
supuestos de decretarse que la cesantía ha sido ilegal, por cuanto es evidente
que una cesación imprevista de la fuente de ingresos, impide sustituirla de
inmediato.
Por ende, encontrándose prevista en una norma de nuestra Constitución la
garantía indemnizatoria, cuya procedencia, conforme al texto constitucional, se
encuentra condicionada a la acreditación de la ilegitimidad del acto que
dispone la cesantía, el daño que ocasiona debe presumirse “juris tantum”.
La cuestión parte así de una dinámica procesal probatoria que se concreta en la
presunción de la existencia del daño, como consecuencia del cercenamiento de la
garantía constitucional de la estabilidad.
En consecuencia, en el supuesto que hoy nos ocupa, tengo por acreditado que el
dictado del acto que ilegítimamente dispuso la baja del demandante provocó un
daño. Pero, una cosa es presumir la existencia del daño y otra, el monto del
perjuicio, es decir, el alcance de la indemnización, pues ello se encuentra
supeditado a la demostración que efectúe la actora y, en su caso, a la prueba
en contrario de la demandada, en virtud del juego interactivo y dinámico de las
cargas probatorias.
Entonces, la responsabilidad estatal por haber dado ilegítimamente de baja a un
empleado, en modo alguno implica que no resulte necesario probar la relación de
causalidad jurídica entre la conducta impugnada y el perjuicio cuya reparación
se reclama (Fallos 312:1382).
En definitiva, la reparación debe hacerse sobre la base de la evaluación del
perjuicio efectivamente sufrido, en tanto y en cuanto, éste guarde con el acto
que le dio origen una relación de causalidad adecuada. Frente a la ausencia de
prueba que acredite el perjuicio sufrido, a fin de establecer el monto de la
condena, debe estarse a lo que la propia experiencia le indica a los juzgadores.
Estos lineamientos, que dan sustento al rechazo de reclamos indemnizatorios en
los que se pide a título reparatorio el equivalente a la totalidad de las
remuneraciones dejadas de percibir por el agente ilegítimamente despedido,
resultan igualmente aplicables al caso en examen.
En efecto, aquí, como se dijo, el actor reclama a título indemnizatorio un
monto equivalente al valor actual del vehículo que, afirma, debió vender para
paliar la falta de ingresos; sin embargo, la presunción de la existencia del
daño frente a la ilegitimidad de la baja no puede llevar sin más a estimar el
alcance de la reparación en los términos pretendidos, pues no ha logrado probar
fehacientemente la relación causal entre el hecho dañoso (baja) y la
circunstancia reflejada para la estimación de ese daño (venta del automotor
para proporcionarse un ingreso sustitutivo de los haberes dejados de percibir).
Es que, la presunción de causalidad que, en mi posición, se infiere de la
anulación del acto de baja, se limita a la existencia de un daño, pero sin
asignarle contenido específico y sin liberar al actor de la carga de probar el
que efectivamente reclama.
En otras palabras, del iter cronológico de los hechos que el accionante
describe (suscribió al plan de ahorro el 31/3/99, cuando aún estaba bajo la
modalidad contractual; la designación en planta permanente (10/99), la baja
(2/00), la adjudicación del automóvil (1/01) y su venta (1/03)) y de las
pruebas practicadas (sin soslayar la negligencia decretada por R.I. 5560/06,
fs. 130), no puede estimarse acreditada la necesaria relación entre el hecho
generador del daño (baja) y el evento al cual se referencia la estimación de la
indemnización (venta del auto-valor actualizado de éste).
Por ello, considero que en el caso, los elementos probatorios arrimados a la
causa resultan insuficientes para acreditar la cuantificación del daño con el
alcance reclamado, en la medida requerida.
No obstante ello, frente a la presunción de la existencia del daño, como se
dijo anteriormente, la ausencia de prueba que acredite fehacientemente el
perjuicio sufrido conlleva a que, a los efectos de proceder a la determinación
del importe correspondiente al daño material se imponga su fijación prudencial,
en base a lo dispuesto por el art. 165 del CPC y C (aplicable por reenvío en el
art. 78 de la Ley 1305).
A dicho fin –es decir, para mensurar el daño- debe atenderse a las concretas
circunstancias del caso, pues no es lo mismo la cesantía de un agente que posee
un título profesional universitario, que la de otro que carece de él y, no
tiene otro conocimiento que el derivado de una mayor o menor experiencia en la
tarea desempeñada como dependiente, en un cargo de escasa jerarquía y
responsabilidad (Matilde Zavala de González, “Resarcimiento de daños” 3,
Hammurabi, pág. 183.
Ello viene a colación puesto que el actor es un profesional de la medicina al
cual, si bien la cesantía ilegítima le restó utilidades (las provenientes de
sus haberes como empleado público) no es menos cierto que dejó liberada por
completo su capacidad laboral, la que podía ser ejercida por fuera de la
estructura administrativa; y, en ese escenario, no pasa desapercibido que en la
causa no se ha probado perjuicio en relación con la real repercusión de la
merma sufrida en su actividad.
Por ello, estimo que debe otorgarse al actor a título indemnizatorio el 10% del
monto equivalente a los salarios dejados de percibir desde el dictado del
decreto de baja -1/02/00- hasta la reincorporación que por el presente se
ordena. Dicho importe devengará los correspondientes intereses, a la tasa
promedio entre la activa y pasiva del Banco Provincia del Neuquén computables
desde la fecha en que se produjo el hecho dañoso o ilegítimo, todo lo que
deberá ser determinado en la etapa de ejecución de sentencia.
Las costas, en mi opinión, deben ser soportadas por la demandada vencida, en
función de la inexistencia de motivos que lleven a apartarse de la regla
general de la derrota (art. 68 primera parte CPC y C) ASI VOTO.
El Señor Vocal Doctor RICARDO TOMAS KOHON, dijo: I.- Comparto los fundamentos
del voto que antecede en punto a la nulidad del decreto de baja por vicios en
su motivación, mas no en cuanto a que, al momento de la baja, el accionante
estaba amparado por la garantía de estabilidad. Respecto de la solución dada
por mi colega, si bien acuerdo que la ilegitimidad de la baja impone la
reincorporación del accionante; disiento, sin embargo, con el acogimiento de la
pretensión indemnizatoria.
II.- Debo advertir en primer término que, aún cuando este caso y el precedente
“Sauer” citado por la demandada (Ac. 1088/05) presenten aristas similares en lo
tocante al análisis de la adquisición de la garantía de estabilidad en el
empleo, las especiales circunstancias de esta causa son las que me llevan a
apartarme de la solución dada en aquel supuesto.
En efecto, al igual que en “Sauer”, no considero que en el presente se
encuentre comprometida la garantía constitucional aludida desde que el
accionante, al momento de la baja, no había superado el plazo estatutario
establecido para alcanzarla (art. 3 del EPCAPP).
Lo contrario importaría soslayar las claras disposiciones estatutarias que,
regulando un riguroso sistema de ingreso, establecen también el modo de
alcanzar la mentada garantía de estabilidad; más cuando, como ya se dijera en
aquel fallo, la forma en que ha sido concebido el régimen no se presenta
irrazonable si se piensa que los agentes de la administración han de ser
ciertamente calificados para gestionar con idoneidad la cosa pública (cfr.
también punto XII y XIII del voto del suscripto en el Acuerdo 14/11 autos
“Hernández Liria”).
Recuérdese que el capítulo III del Estatuto regula el “ingreso a la
Administración provincial” (arts. 5, 6 y 7) deduciéndose de él que: a) El
nombramiento emanado de autoridad competente (art. 1º), por sí sólo no
determina el ingreso del agente a la Planta Permanente de la Administración; b)
Este nombramiento es de naturaleza “provisoria”; c) Para que se consolide el
ingreso –se torne definitivo- es necesario además que se reúnan dos
condiciones: una positiva (transcurso de seis meses) y otra negativa (ausencia
de informe desfavorable); d) cumplidas estas dos condiciones, automáticamente,
y sin necesidad del dictado de otro acto, el nombramiento es definitivo, y el
personal queda incorporado, “ingresa”, a la Administración.
Luego, los arts. 2 y 3, reglamentan la garantía de estabilidad en el empleo,
condicionando su adquisición a la prestación de servicios efectivos y continuos
durante un período de tres años, o discontinuos durante cinco, computados desde
el ingreso a la Administración.
Así, si el derecho a la estabilidad nace, se origina, se adquiere, cumplidas
las condiciones previstas en el artículo 3, es claro que con antelación a los
plazos establecidos en ese artículo, el agente no se encuentra amparado por la
garantía de estabilidad.
Con ello se quiere significar que, si para alcanzar la garantía de estabilidad
se exige la reunión de todos los requisitos descriptos (acto de designación en
planta permanente- plazo de prueba- ausencia de informe desfavorable-
confirmación automática- plazo del art. 3), es claro que las vinculaciones
anteriores que pudiera haber tenido el agente –cualquiera sea la modalidad- son
ajenas al vínculo originado a partir del acto expreso de designación en planta
permanente.
Entonces, al aplicar estos lineamientos al caso de autos surge que el actor no
gozaba de la garantía de estabilidad, toda vez que desde su designación en la
planta permanente por medio del Decreto 3348/99 (29/10/99) hasta la baja (Dto.
385/00 del mes de febrero del año 2000) no había transcurrido el plazo
estatutario establecido para alcanzarla y, las vinculaciones anteriores bajo la
modalidad contractual no logran enervar tal conclusión.
III.- Ahora bien, al no gozar el actor de estabilidad, es cierto que podía ser
dado de baja, pero bajo la condición del dictado de un acto fundado, que
expresara las razones específicas –supuestos de hecho y fundamentos de derecho-
que inducían a la Administración a disponerlo. Es decir, a través de un acto
que tradujera la razonabilidad de su decisión.
Ello así, pues tal como consignara en el Acuerdo 14/11 “la Administración debe
fundar los actos que emite especialmente cuando, como en el caso, el acto pone
fin a una situación creada, pues los principios republicanos le imponen dar
cuenta de aquellos cumpliendo los recaudos exigidos a fin de permitir su
impugnación y la ulterior revisión judicial de su legitimidad y razonabilidad”.
En otras palabras, aún cuando el agente no tenga estabilidad, el acto por el
que se dispone el cese de las funciones, debe necesariamente expresar las
razones que justifican su emisión (cfr. Dictamen de la Procuración de la Nación
que la Corte Suprema de Justicia de la Nación hace suyos en la causa
“Schnaiderman, Ernesto” 8/4/08).
Su omisión tornará ilegítimo tal acto, sin que pueda dispensarse por haberse
ejercido potestades discrecionales, pues ello impone una observancia más
estricta de la debida motivación.
En definitiva, el ejercicio de las facultades discrecionales por parte del
órgano administrativo, al dar de baja o disponer el cese de funciones del
agente durante el período de prueba, exige el dictado de un acto bajo los
recaudos impuestos por la Ley 1284 para todos los actos administrativos,
posibilitando su control judicial, incluso, sobre la razonabilidad de la
decisión (sea por la causal establecida en el art. 7 in fine del EPCAPP –
“inidoneidad”-; sea por cualquier otra que debidamente explicitada logre
acreditar que se ha respetado el sello de razonabilidad aludido) (cfr. pto
XIII, Ac. 14/11 del registro de la Secretaria actuaria).
En función de lo expuesto, es que considero que el Decreto 385/00 tiene viciada
su motivación, tal como sostiene el voto que antecede, ya que la circunstancia
de no haber alcanzado el actor la garantía de estabilidad (tercer considerando)
como ya se dijera, nada explicita.
Por su parte, los otros dos considerandos que refieren al Decreto 54/99 (baja
de los agentes que no resulten imprescindibles para el servicio de modo de
preservar la continuidad del funcionamiento del aparato estatal cuya planta del
personal ha sido irrazonable e injustificadamente ampliada), en este caso, no
alcanzan para justificar la baja del accionante, fundamentalmente, frente a las
fundadas razones que se exponen en el Decreto 3348/99 para justificar la
designación en la planta.
En este último aspecto, obsérvese que la motivación del decreto de nombramiento
patentiza un análisis particularizado de la situación (la necesidad del
servicio, por imperio de las disposiciones de la Ley de Riesgos de Trabajo, de
incorporar a un profesional con título habilitante en medicina laboral, la
reunión de ese requisito por parte del accionante quien, además, ya venía
cumpliendo esa tarea bajo la modalidad contractual).
Luego, no puede predicarse lo mismo con respecto al Decreto 385/00, ya que, a
tenor de los términos del decreto de designación, no podría estimarse que éste
es un caso de “ampliación irrazonable o injustificada de la planta de personal”
y, por lo demás, tampoco se brinda el motivo por el cual, luego de tres meses
de designado, los servicios del actor se habrían tornado “prescindibles”.
De tal forma, en este caso, considero que la baja ha sido ilegítima, pues para
el dictado del Decreto de baja, no se ha observado la exigencia de la debida
motivación impuesta por los arts. 51 y 52 de la Ley 1284, patentizándose el
vicio contenido en el art. 67 inc. s) del mismo Cuerpo; por ende, aún cuando el
accionante no gozara de estabilidad en el empleo al momento del dictado del
decreto 385/00, la nulidad del acto de baja retrotrae la situación hasta el
momento anterior a su dictado y consecuentemente, el actor debe ser
reincorporado.
El cuadro de situación que ha quedado expuesto, es el que marca la diferencia
sustancial entre este caso y el decidido in re “Sauer” y, de allí, la distinta
solución que se otorga.
IV.- En cuanto a la pretensión resarcitoria, como ya adelantara, difiero de la
solución plasmada en el voto que antecede, pues situado el caso en el ámbito de
responsabilidad contractual del Estado, tal responsabilidad es de
interpretación restrictiva y su procedencia dependerá de la acreditación de la
necesaria relación de causalidad entre el evento que se reputa dañoso y el daño
que se aduce infligido.
Para que el Estado responda, el daño causado debe ser efectivo, evaluable
económicamente, individualizado y consecuencia de su accionar; en otras
palabras, debe ser cierto respecto de su existencia y corresponde que sea
acreditado por quien pretende su resarcimiento, toda vez que el perjuicio es
elemento constitutivo esencial de toda pretensión resarcitoria, lo que implica
que aquél debe estar claramente perfilado y acreditado al dictarse la sentencia
(C.S.J.N."Fallos”304:1175; 204:1213).
En tal sentido, la prueba producida, tendiente a acreditar la necesidad de la
venta del automotor para paliar la falta de ingresos –cuyo valor actualizado se
requiera a modo indemnizatorio- no alcanza para acreditar la procedencia del
resarcimiento, toda vez que no se desprende de ella la necesaria relación de
causalidad con el daño que se dice infringido por el actuar de la
administración; por ende, las consecuencias de ese déficit deben ser soportadas
por quien tenía la carga de probar. Desde este vértice, el defecto de la
adecuada acreditación del daño, conducirá al rechazo de la pretensión
resarcitoria, pues la debilidad de la prueba, impedirá atribuir certeza al
menoscabo invocado.
Dicho de otro modo, frente a la insuficiencia probatoria se ve resentida la
relación de causalidad entre el hecho que se reputa dañoso y el perjuicio cuya
reparación se reclama (Fallos 312:1382), impidiendo acoger la pretensión
resarcitoria esbozada.
Por todo lo expuesto, propicio hacer lugar parcialmente a la demanda
instaurada, declarar la nulidad del Decreto de baja N° 385/00 y,
consecuentemente, deberá reincorporarse al accionante en los mismos términos en
los que fue designado por medio del Decreto 3348/00; por el contrario, la
pretensión indemnizatoria será rechazada.
En cuanto a las costas, en orden a como se resuelve la cuestión, serán
soportadas en el orden causado. (art. 71 del C.P.C.C., de aplicación supletoria
en la materia). ASI VOTO.
La Señora Presidente Doctora LELIA GRACIELA M. DE CORVALAN dijo: Llega este
caso a mi estudio, en atención a la disidencia existente entre los votos de los
Sres. Vocales que integran la Sala Procesal Administrativa.
Ahora bien, como surge de la lectura de los votos que anteceden, existe
coincidencia en cuanto a la declaración de nulidad del Decreto 385/00, aunque
no con la totalidad de los fundamentos que sustentan tal declaración.
Y, en este aspecto, en términos generales concuerdo con la línea argumental
plasmada por el Dr. Ricardo T. Kohon, partiendo de la premisa que “la garantía
de estabilidad consagrada en la Constitución Nacional y Provincial en “cada
caso está condicionada por la naturaleza de la vinculación del empleado con la
Administración y requiere, en consecuencia, el examen de la forma de
incorporación del agente, de la normativa aplicable y de la conducta
desarrollada por las partes durante la vinculación” (Cfr. CSJN, “Madorran”
Fallos 330:1989) del voto de los Dres. Highton y Maqueda).
Siguiendo dichas pautas, he de colegir que en orden a las previsiones
contenidas en el E.P.C.A.P.P. (por razones de brevedad me remito a los
desarrollos efectuados), al momento del dictado del Decreto 385/00, el actor no
se encontraba amparado por la garantía de estabilidad y, por ende, podía ser
dado de baja pero a condición de la emisión de un acto administrativo que
cumpla con todos los requisitos contemplados en la Ley 1284 para su validez.
De tal forma, al no reunir el Decreto 385/00 el condicionamiento de la debida
motivación, puesto que de la contenida no es posible conocer las razones que
llevaron a la Administración a dar de baja al accionante (menos, frente a la
particularidad de los motivos que justificaron su designación), adhiero a la
propuesta formulada por mis colegas, en cuanto a que el acto administrativo
impugnado debe ser declarado nulo (art. 67 inc. s) de la Ley 1284).
II.- Por el contrario, en cuanto a la pretensión accesoria de indemnización,
comparto la formulación realizada en el voto del Dr. Massei a partir de la
presunción de la existencia del daño frente a la ilegitimidad del acto de baja.
Mas, tal como lo señalara en otras oportunidades, ello no determina por sí
solo, la condena a indemnizar, pues la menor o mayor extensión de la
indemnización debe establecerse de acuerdo a las constancias de la causa y la
prueba reunida en el proceso.
En el caso, la reparación que se reclama está referenciada al valor actual de
un automóvil que el actor afirma haber tenido que vender para paliar la falta
de ingresos, pero no se ha logrado acreditar la necesaria relación de
causalidad de esa circunstancia con el accionar estatal.
Frente a ello, comparto la estimación prudencial que efectúa el Dr. Massei,
adhiriendo, en consecuencia, a la indemnización por él propuesta, entendiendo
que las costas deben ser impuestas a la demandada vencida (art. 68 C.P.C.yC.).
TAL MI VOTO.
De lo que surge del presente Acuerdo, habiéndose dado intervención al Señor
Fiscal ante el Cuerpo, por mayoría, SE RESUELVE: 1º) HACER LUGAR a la demanda
incoada por el Sr. DANIEL OSCAR RUIZ contra la PROVINCIA DEL NEUQUÉN; 2º)
Declarar la nulidad de los Decretos 385/00 y 426/04 y retrotraer la situación
de revista del señor Daniel Oscar Ruiz al momento anterior a la emisión del
Decreto 385/00, debiéndose estar a su designación mediante Decreto 3348/99;
consecuentemente se deberá proceder a su reincorporación a dicho cargo; 3º)
Hacer lugar parcialmente al reclamo de daños y perjuicios y, en consecuencia,
condenar al pago de una indemnización equivalente al 10% de los haberes dejados
de percibir desde la fecha en que se dispuso la baja hasta su efectiva
reincorporación, con más sus intereses calculados a la tasa promedio entre la
activa y la pasiva del Banco de la Provincia del Neuquén, desde la
configuración del evento dañoso y hasta su efectivo pago. La liquidación deberá
efectuarse en la etapa de ejecución de sentencia. 4º) Imponer las costas a la
demandada (art. 68 del C.P.C.y C., de aplicación supletoria en la materia); 5°)
Diferir la regulación de honorarios hasta tanto se cuente con pautas para ello;
6°)Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.
Con lo que se dio por finalizado el acto que previa lectura y ratificación
firman los Magistrados presentes por ante la Actuaría, que certifica.
DRA. LELIA G. MARTINEZ DE CORVALAN - Presidente. DR. RICARDO TOMAS KOHON -
DR. OSCAR E. MASSEI
Dr. CECILIA PAMPHILE - Secretaria