ACUERDO N° 5. En la ciudad de Neuquén, capital de la Provincia del mismo
nombre, a los veintidós días del mes de septiembre del año dos mil catorce, se
reúne en Acuerdo el Tribunal Superior de Justicia con la Presidencia de su
titular Doctor OSCAR E. MASSEI, integrado por los Sres. Vocales Doctores
RICARDO TOMAS KOHON, ANTONIO GUILLERMO LABATE, LELIA GRACIELA M. DE CORVALAN y
EVALDO DARÍO MOYA, con la intervención de la titular de la Secretaría de
Demandas Originarias, LUISA A. BERMUDEZ, para dictar sentencia en los autos
caratulados: “Y.P.F. S.A. C/ PROVINCIA DEL NEUQUEN S/ ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD”, Expte. N°2863/09, en trámite por ante la mencionada
Secretaría de dicho Tribunal y, conforme al orden de votación oportunamente
fijado, el Doctor RICARDO TOMÁS KOHON dijo: I.- A fs. 7/19 se presenta Jorge
René Bertín, en su carácter de apoderado de Y.P.F S.A., con patrocinio letrado
e interpone acción autónoma de inconstitucionalidad en los términos del
artículo 170 de la Constitución Provincial (debió decir art. 241 inc. a),
respecto del Decreto del Poder Ejecutivo Provincial Nº 1631 (B.O. 08/09/06) y
solicita la suspensión de su vigencia con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 6º y siguientes de la Ley 2130, con costas a la contraria.
Relata que su representada es concesionaria en jurisdicción de la Provincia del
Neuquén, donde desarrolla sus actividades conforme un contrato de concesión
celebrado con el Estado Nacional.
Manifiesta que, dentro de las actividades que lleva adelante como explotador de
hidrocarburos, se encuentra el procedimiento de “abandono técnico” de pozos
hidrocarburíferos.
Afirma que tales obligaciones encuentran sustento en alguna de las
prescripciones que contiene la Ley Nacional N° 17.319, entre ellas las
relativas a la realización de las inversiones necesarias para el normal
desarrollo de la exploración y explotación, como también las relativas al
cumplimiento de las medidas de seguridad propias de la actividad.
Menciona que, luego de operada la reforma constitucional del año 1994 –que
reconoció el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales
existentes en su territorio- la Secretaría de Energía, Transporte y
Comunicaciones de la Nación dictó la Resolución N° 5/95, mediante la cual
estableció las normas y procedimientos a cumplirse para el abandono de pozos
por parte de los permisionarios de exploración y concesionarios de explotación.
Entre otras disposiciones, la resolución contiene la clasificación de abandono
de pozos -en temporario y definitivo-, en función de su ubicación, y establece
las técnicas recomendables para su abandono, imponiéndose a cargo del
concesionario la obligación de presentar en forma anual un cronograma de
actividades y un informe final.
Relata que, con posterioridad, se dictó la Ley 26.197, que importó el
reconocimiento de las Provincias como titulares del dominio de los
hidrocarburos situados en sus territorios, pero que no implicó otorgarles
competencia para modificar las condiciones que oportunamente se pactaran con el
gobierno Nacional.
Indica que, por su parte, el Gobierno Provincial dictó en el año 2006 el
Decreto N° 1631/06, que aquí se ataca, mediante el cual se aprobaron las
“Normas y Procedimientos para el abandono de pozos hidrocarburíferos”, siendo
la materia regulada idéntica a la ya citada normativa nacional.
Afirma que, mediante Nota N° 154/2009 le fue indicado por parte del
Subsecretario de Hidrocarburos y Energía de la provincia, que la norma vigente
para el abandono de pozos es el Decreto Provincial 1631/06, y que en caso de
incumplimiento se aplicarían las sanciones allí previstas, lo que a su entender
configura la afectación de las garantías y derechos constitucionales de YPF.
Bajo el apartado 5) se refiere a la inconstitucionalidad de las normas
cuestionadas: relata que a través de la Ley 26.197 se modificó el artículo 1 de
la Ley 17.319 y dispuso, en concordancia con el art. 124 de la Constitución
Nacional, que los yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos situados en
la Argentina y en su plataforma continental pertenecen al Estado Nacional o a
los Estados Provinciales, según el ámbito territorial en el que se encuentren.
Luego de hacer una descripción de la norma, concluye que el cambio normativo no
posibilita que la Provincia del Neuquén sea titular de la potestad regulatoria
sobre las condiciones que rigen las concesiones oportunamente pactadas con el
Estado Nacional.
En consonancia, afirma que la regulación de la Provincia del Neuquén con
relación al procedimiento para el abandono de pozos, realizada a través de la
norma impugnada, configura un ejercicio de competencia exclusiva del Gobierno
Nacional.
Cita el artículo 1° de la Constitución Provincial, en cuanto declara que la
Provincia “organiza su gobierno bajo el sistema republicano representativo,
manteniendo para sí todo el poder no delegado expresamente al gobierno federal
en la Constitución Nacional, a la que reconoce como ley suprema”, y lo
correlaciona con el artículo 121 de la Constitución Nacional en cuanto veda
cualquier posibilidad de que los poderes locales aprueben regulaciones que
versen sobre materias de clara índole federal.
A continuación alega una violación al derecho de propiedad de YPF, en cuanto se
le intenta aplicar el régimen de abandono de pozos establecido en la norma
impugnada, lo que implica el desconocimiento de derechos adquiridos nacidos y
consolidados al amparo del régimen aprobado por la Resolución N° 5/96 de la
Secretaría de Energía.
Afirma que existen derechos incorporados a su patrimonio bajo el régimen
anterior, y que en virtud de lo dispuesto en el artículo 3° del Código Civil,
no pueden ser desconocidos.
Sostiene luego, que le fueron agravadas obligaciones en vías de cumplimiento,
en tanto el régimen aprobado por el Decreto impugnado es mas gravoso para los
concesionarios que el instituido por la Resolución SE 5/96, lo que califica
como manifiestamente ilegítimo.
Por otro lado analiza el supuesto de “reversión” de determinados pozos a la
Provincia, cuestión que no se encontraba incluida en la norma anterior, y que
provoca -nuevamente- la afectación a su derecho de propiedad, en tanto
permitiría la participación de un tercero en el área concesionada, lo que
resulta según su criterio, a todas luces irrazonable.
Continúa, y sostiene que la norma cuestionada resulta irrazonable, en tanto los
plazos que establece resultan exiguos, máxime si se considera la cantidad de
pozos que posee YPF en estado de ser abandonados.
Hace una descripción de lo que implican las tareas de abandono de un pozo, y
recuerda que la Resolución SEN 5/96 prevé distintos plazos de abandono de
pozos, dependiendo de la categoría de los mismos, siendo el menor de los plazos
de cinco años, extendiéndose hasta 15 años, en el caso de tratarse de pozos de
“Categoría A.3”.
También califica de irrazonable el plazo previsto para el abandono temporario,
en tanto la eventual reutilización de los mismos se encuentra vinculada a
factores técnicos y/o económicos, que muchas veces pueden requerir el
transcurso de plazos mayores a los 18 meses dispuestos en la norma.
Para finalizar su presentación postula el ejercicio por parte del Poder
Ejecutivo de competencias reservadas al Poder Legislativo.
Afirma que la autoridad administrativa, en uso de su competencia reglamentaria,
carece de facultades para imponer condiciones, limitaciones y exigencias al
ejercicio del derecho, debiendo tan solo limitarse a la mera reglamentación de
las leyes en sentido formal.
Bajo el punto 6) solicita el dictado de una medida cautelar consistente en la
suspensión de la ejecución del decreto impugnado.
Ofrece prueba y formula su petitorio.
II.- A fs. 34 la actora desiste de la medida cautelar peticionada, en tanto en
sede administrativa se suspendieron los efectos de la norma atacada, conforme
lo oportunamente solicitado.
III.- A fs. 42/43 y previo dictamen Fiscal (fs. 39/40) se dicta la Resolución
Interlocutoria Nro. 5/11, que declara la admisibilidad parcial de la acción.
IV.- A fs. 49 se corre traslado de la demanda, que es contestada a fs. 54/62
por la Provincia accionada.
Luego de realizar la negativa de rigor, argumenta cuatro motivos formales por
los cuales corresponde, a su entender, el rechazo de la demanda presentada: (i)
la errónea invocación de artículos de la Constitución Provincial; (ii) la
sustentación de la presente acción en la Constitución Nacional y en Tratados
Internacionales; (iii) el hecho de fundamentar la inconstitucionalidad alegada
en la violación de normas legales nacionales; (iv) la pretensión de que se
analice una situación concreta.
Afirma que la vía judicial intentada por la actora no es la correcta, ya que
aquella debería haber iniciado, y en su caso concluido la vía administrativa,
antes de acudir al TSJ.
A continuación postula el rechazo in límine de la acción promovida por no
encuadrarse la misma dentro de la Ley 2130, ni de la Constitución Provincial, y
argumenta en defensa de la constitucionalidad de la normativa atacada.
Destaca que la Provincia del Neuquén tiene el derecho-deber de preservar y
defender su medio ambiente y, en ejercicio del poder de policía, dictó la Ley
1875 y el decreto impugnado, entre otras normas atinentes a la cuestión
ambiental, de conformidad con la manda constitucional de los artículos 90, 92 y
134 de la Constitución Neuquina y el artículo 124 de la Cimera Nacional.
En esa inteligencia, entiende que el Anexo I del Decreto 1631/06, resulta
ajustado a derecho y fue dictado por el Poder Ejecutivo Provincial a fin de
reglamentar la Ley Provincial 1875, sin que se excediera en sus competencias
legales y constitucionales.
Realiza algunas consideraciones en torno al grave daño que produce el abandono
de pozos en la actividad hidrocarburífera, el efecto acumulativo de las
emisiones, los efluentes y los residuos que ingresan al suelo, al agua
(superficiales y subterráneas) y se elevan a la atmósfera, lo que afecta al
medio ambiente y, en definitiva, a la salud de la población de la Provincia.
Cita doctrina y precedentes de este Tribunal sobre la materia, para recordar
que la declaración de inconstitucionalidad de una norma tiene carácter
restrictivo y ante la duda deben ser declarados válidos los actos de los
Poderes Legislativos y Ejecutivo.
Finalmente, efectúa la reserva del caso federal y solicita se rechace la acción
intentada con costas a cargo de la accionante.
V.- A fs. 121 dictamina el Sr. Fiscal ante el Cuerpo, quien propicia el rechazo
de la acción intentada.
Sostiene que la cuestión constitucional planteada ya ha sido resuelta por este
Tribunal en el precedente “APACHE” en el cual, mediante el Acuerdo N° 2/10, se
expidió sobre la constitucionalidad del Decreto Provincial N° 1631/06, en la
parte vigente en la actualidad.
Por tales motivos, entiende que debe rechazarse la acción de
inconstitucionalidad planteada.
VI.- A fs. 123 se dicta la providencia de autos, la que encontrándose a la
fecha, firme y consentida, coloca a las presentes actuaciones en condiciones de
dictar sentencia.
VII.- Cabe en primer término señalar que, el planteo inicial formulado por YPF
S.A. resultaba comprensivo de la totalidad del Decreto N° 1631, no obstante lo
cual, la presente acción fue sólo admitida en forma parcial, tal como surge de
la Resolución Interlocutoria N° 5/2011 (cfr. fs. 42/43).
En tal decisorio se dijo que, habiendo perdido la norma impugnada parcialmente
vigencia (en virtud de la declaración de inconstitucionalidad decidida por el
Tribunal en la causa “APACHE” -Ac. 2/2010-) la admisibilidad de la presente
acción sólo correspondía con relación a la parte del decreto que no se
encuentra caduca.
Por lo tanto, corresponde activar el control de constitucionalidad sólo con
relación a aquella parte vigente del Decreto N° 1631/06.
VII.1.- Entonces, como se dijo, este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de
analizar el embate constitucional realizado al Decreto 1631/06 a través del
Acuerdo N° 2/2010, dictado en la mencionada causa: “APACHE ENERGÍA ARGENTINA
SRL C/ PROVINCIA DEL NEUQUEN S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD”, que tramitara
bajo el Expediente N° 1985/7.
Luego, los argumentos utilizados por la actora para sostener la
inconstitucionalidad de la norma, como se verá, aparecen como una reedición de
los ya analizados, quedando en su totalidad comprendidos en el examen efectuado
en el precedente “Apache”.
VII.2.- Por cierto, es bueno señalar que en las cuestiones que alcanza el
precedente “Apache”, también se encuentra la resolución de los cuestionamientos
de orden formal que, en esta causa, ha introducido la demandada (vinculados con
los recaudos de procedencia de la acción de inconstitucionalidad regida por la
Ley 2130).
En efecto, allí, luego de examinar análogos cuestionamientos a los aquí
efectuados, todos ellos fueron desestimados en el entendimiento que:
“la cuestión planteada es de esencia predominantemente institucional, en tanto
se cuestiona una norma de alcance general destinada a regir un número
indeterminado de casos (por oposición a las de alcance individual que resultan
abarcativas de una singularidad), tendiente a preservar el orden constitucional
establecido en el derecho público local (en especial, el principio de división
de poderes) y, que no pretende la solución de una situación concreta y
particular del accionante resultante de la aplicación del precepto impugnado”.
Además, en la oportunidad de declararse la admisión de este proceso, se abordó
concretamente las tachas efectuadas en el responde en punto al nivel de
cumplimiento de los recaudos formales de la acción, con lo cual, se reitera, no
se configuran los valladares formales que detecta la demandada.
A mayor abundamiento, me remito a la fundamentación que en torno a los
presupuestos del tratamiento de la acción intentada se hizo en el citado
precedente “Apache”, al cual oportunamente adherí al momento de formular mi
voto en esa causa.
VIII.- Sentado lo anterior, corresponde puntualizar, como se ha dicho, que el
embate constitucional que restaría analizar, ya ha sido motivo de análisis en
el fallo “Apache”.
En aquella oportunidad adherí al desarrollo y a la solución propuesta por el
Dr. Massei, y efectué, sin que variase el resultado, algunas consideraciones en
torno al federalismo de concertación, por lo que me atendré al análisis que
allí se efectuara.
Entendí entonces, que la cuestión constitucional planteada se circunscribe a
determinar si el Poder Ejecutivo Provincial excedió sus facultades
reglamentarias al dictar el Decreto 1631/06, a lo que se agrega otro
interrogante en punto a las facultades de la Provincia para dictar la normativa
atinente al “Abandono de pozos hidrocarburíferos”, existiendo una norma
reguladora a nivel nacional (Resolución 5/96).
En punto a ello, se determinó que el conflicto que enfrenta a las partes se
circunscribe al examen de dos cuestiones constitucionales: 1) la competencia de
la Provincia demandada para dictar una normativa ambiental con directa
incidencia en el ejercicio de la actividad hidrocarburífera, pese a la
existencia de una resolución nacional y; 2) el alcance de las atribuciones del
Poder Ejecutivo Provincial en ejercicio de sus facultades reglamentarias, que
involucra tanto el análisis de la legalidad del actuar administrativo en
materia tributaria como la razonabilidad de las previsiones contenidas en el
decreto impugnado.
Del análisis de estos argumentos surgirá la compatibilidad o no del decreto
impugnado con la Constitución Provincial ya que, como es sabido, “el juicio de
constitucionalidad consiste, en definitiva, en un pronunciamiento sobre la
compatibilidad o incompatibilidad entre la Constitución y las normas o actos
inconstitucionales” (cfr. Sagués, Néstor Pedro, Recurso Extraordinario, Tomo
II, Ed. Astrea, Bs. As., 2002, pg. 137/138) dejando de lado la norma que así lo
fuera para aplicar la Constitución.
IX.- Por consiguiente, en el examen del primer interrogante, siguiendo lo
expuesto en el precedente citado, se debe abordar el deslinde de competencias
que, en materia ambiental, existe entre el Gobierno Federal y las
jurisdicciones locales para luego dilucidar, si la Provincia del Neuquén se
excedió en sus competencias al regular sobre la materia.
En tal sentido, adherí al siguiente desarrollo, el que resulta plenamente
aplicable al caso en examen:
“La reforma Constitucional a nivel nacional, producida en 1994, receptó
expresamente los “derechos de incidencia colectiva” o también llamados
“derechos de la tercera generación”, entre los que se incluye el derecho a un
“ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano” (art. 41 C.N).
Similares conceptos fueron receptados en la reforma de nuestra Carta
Fundamental, acaecida en el año 2006, al introducirse, en el Capítulo III bajo
el título “Derechos de incidencia colectiva”, el artículo 54 que prescribe el
derecho al ambiente y desarrollo sustentable.
Junto con esta cláusula, se incorporaron en la Segunda Parte, Titulo II, las
políticas del Estado con relación a la protección y preservación del ambiente
(arts. 90 a 94). Estas cláusulas importan, para el Estado, nivel federal y
local, la necesidad de asegurar las condiciones ambientales que les permitan a
las personas gozar de este derecho, a la vez que confiere a los ciudadanos un
espacio mayor en el gobierno de los asuntos comunes, a través de nuevas formas
de participación y de un cierto número de garantías que, como la de acceso a la
información pública, conllevan una cuota reforzada de participación y de
control en la toma de las decisiones públicas (cfr. Sabsay, Daniel Alberto, “La
protección del medio ambiente en la Constitución Nacional” Sup. Const. Exp.
2003 (abril), 89 -La Ley 2003-C, 1167).
En esta tarea, deben aunarse los esfuerzos de la Nación y de las provincias a
fin de gestionar y asegurar los beneficios de un ambiente sano procurando no
comprometer las posibilidades de las generaciones presentes o futuras. Ello
importa, entre otras cuestiones, pensar el desarrollo económico, social y el
aprovechamiento de los recursos naturales, bajo el concepto de sustentabilidad
lo que supone la gestión apropiada del ambiente procurando la mitigación del
daño ambiental, sobre todo en el ejercicio de la actividad hidrocarburífera, de
alta incidencia en la producción de la región.
Para lograr tales objetivos en miras a la protección del medio ambiente a fin
de favorecer el desarrollo humano, el Gobierno federal y el provincial deben
proceder a la adopción de políticas públicas de coordinación y armonización a
través del ejercicio de facultades concurrentes que se enmarcan en un
federalismo de concertación, cuyo ámbito de aplicación se encuentra en
expansión a partir de la reforma constitucional de 1994.
La particular dinámica constitucional que introdujo, entre otras, la cláusula
ambiental, fue objeto de tratamiento por este Tribunal –aunque en anterior
composición- en el Ac. 1441/07 dictado en los autos “Y.P.F. c/ Provincia del
Neuquén s/ Acción Procesal Administrativa” del registro de esta Secretaría,
donde expresó que: “Del texto constitucional se desprende que cada escala de
decisión (Estado Central o Estados Miembros) tiene competencia para regular y
controlar un sector o tramo específico del tema o actividad concernido,
estableciéndose una jerarquía entre ellos. De suerte tal que existe un nivel
básico común (mínimo común denominador jurídico) asignado al Gobierno Federal y
otro nivel complementario a cargo de cada Estado Provincial.
La distinción entre una y otra regulación no es de esencia sino de grado. En
efecto, no se trata que las provincias regulen detalles o aspectos de
aplicación de la normativa federal. Por el contrario, gozan de plena autonomía
para regular sustantivamente la materia, con la única limitación de respetar
los presupuestos mínimos o nivel básico de protección ambiental (en igual
sentido se manifiesta Humberto Quiroga Lavié en “El estado ecológico de derecho
en la Constitución Nacional”, LL 1996-B, 950)”.
Sobre estas bases la Nación dictó la ley General del Ambiente (L. 25.675)
fijando los presupuestos mínimos para la protección y preservación del medio
ambiente, reconociendo el respeto a las jurisdicciones locales.
Sin embargo, en el derecho público local, ya existía la Ley 1875 –Régimen de
Preservación, Conservación y Mejoramiento del Ambiente- (public. 01/02/90), que
posteriormente fue modificada por la Ley 2267 (public. 23/12/98) reglamentada,
a su vez, por el decreto 2656/99 (public. 10/09/99).
Como se advierte, la cuestión ambiental fue objeto de regulación normativa en
la Provincia, con anterioridad a la recepción constitucional nacional que,
lejos de invalidarla, ratificó su vigencia y legalidad mediante la inclusión
del artículo 41 en la Constitución Nacional. Posteriormente y como se señaló,
el derecho al medio ambiente sano fue receptado, a nivel constitucional local,
en la reforma acaecida en el año 2006 (arts. 54, 90, 91, 92, 93 y 94).
Cabe agregar que, los debates previos sobre el ejercicio de la jurisdicción en
materia ambiental han quedado sellados con el juego armónico de los artículos
41 y 124 de la Constitución Nacional que reconocen, por un lado, el respeto a
las jurisdicciones locales al prescribir que la normativa federal de
presupuestos mínimos no debe alterarlas (art. 41) y, por el otro, el dominio
originario de los recursos naturales existentes en el territorio provincial
(art. 124).
Esta declaración expresa en favor de la federalización de los recursos
naturales y el posterior Pacto Federal de los Hidrocarburos (14/11/1994)
firmado entre el Poder Ejecutivo Nacional y las provincias productoras,
posibilitaron el dictado de la llamada “ley corta” Nro. 26.197 (Adla,
2007-A-94) que, si bien hizo irrupción en el contexto normativo nacional con
posterioridad a los hechos que sustentan la demanda, refleja la voluntad de
reconocer en cabeza de las provincias argentinas el dominio y la jurisdicción
sobre sus recursos naturales.
En efecto, por medio de esta ley se le permitió a las provincias asumir en
forma plena “el ejercicio del dominio originario y la administración sobre los
yacimientos de hidrocarburos que se encontraren en sus respectivos territorios
y en el lecho y subsuelo del mar territorial del que fueren ribereñas…”,
ordenando la transferencia de pleno derecho de “todos los permisos de
exploración y concesiones de explotación de hidrocarburos, así como cualquier
otro tipo de contrato de exploración y/o explotación de hidrocarburos otorgado
o aprobado por el Estado nacional en uso de sus facultades, sin que ello afecte
los derechos y las obligaciones contraídas por sus titulares”, todo ello
enmarcado en el federalismo de concertación “inspirado en la búsqueda de un
régimen concurrente en el cual las potestades provinciales y nacionales se unan
en el objetivo superior de lograr una política uniforme de los intereses del
Estado Nacional y de las provincias” (Fallos 327:1051)”.
X.- También se dijo que: “Esta prieta síntesis de la evolución que la cuestión
ambiental tuvo en nuestro país, deviene necesaria a modo de introducción para
comprender el alcance de las facultades provinciales para dictar el plexo
normativo ambiental neuquino, constituido por la Ley 1875, su modificatoria
2267 y los decretos reglamentarios Nro. 2656/99 y Nro. 1631/06.
Esto así, debo decir, porque la circunstancia de que el derecho público local
haya incorporado la reglamentación de la ex Secretaría de Energía, Transporte y
Comunicaciones de la Nación, adoptando el procedimiento allí establecido para
el abandono de pozos no impide que, posteriormente, se dicte una nueva
reglamentación que se estime más adecuada para la preservación del medio
ambiente en el ámbito y jurisdicción de la Provincia del Neuquén.
En efecto, la competencia ambiental fue delegada a la órbita federal sólo en lo
referido a los presupuestos mínimos de protección. En todo lo demás, las
provincias conservaron sus atribuciones para completar y extender el resguardo
ambiental. Y ello así, pues aunque existen necesidades y problemas comunes a
todo el país, cada región requiere protección y soluciones específicas y
propias. Por ello, dentro de cada provincia, las responsabilidades de los
gobiernos locales son primarias y fundamentales para ampliar la protección y
aplicar la normativa legal (cfr. Gelli, María Angélica “La competencia de las
provincias en materia ambiental”, La Ley 1997-E, 805).
Indudablemente, la Disposición Nro. 5/96 de la ex Secretaría de Energía,
Transporte y Comunicaciones de la Nación, constituye una normativa
complementaria, ya que regula lo atinente a la específica práctica de abandono
de explotaciones hidrocarburíferas que no puede extenderse a todo el país, no
participando del carácter de presupuesto mínimo de protección de la legislación
federal.
Y arribo a esta conclusión no solamente por la falta de inclusión del tema en
la Ley General del Ambiente, sino también por las razones esgrimidas por el
Poder Ejecutivo Provincial para el dictado del Decreto 1631/06, al justificar
su regulación en la necesidad de actualizar y uniformar los criterios para el
abandono de los pozos, utilizando para ello tecnología moderna de aplicación
internacional (cfr. considerando 8º del Decreto 1631/06).
Desde esta perspectiva no se advierte la afrenta constitucional que el actor
intenta exponer. Por el contrario, en uso de facultades propias derivadas de la
Constitución Nacional (art. 41 y 124), la Cimera Provincial (art. 92) y la Ley
1875, la Provincia del Neuquén, a través de un decreto reglamentario, establece
el procedimiento a seguir para el abandono de pozos hidrocarburíferos, en la
inteligencia que ésta es una actividad que genera riesgos potenciales al
ambiente –en especial a los terrenos superficiarios- y, que debe ser regulada,
revisada y actualizada para mitigar los efectos de la contaminación.
El ejercicio de dicha facultad se enmarca dentro de los principios rectores de
la Ley 1875, sobre “preservación, conservación, defensa y mejoramiento del
ambiente” (art. 1º), y en especial, dentro de las previsiones del artículo
segundo, en cuanto establece como finalidades de la normativa “g) la prevención
y control de factores, procesos, actividades o componentes del medio que
ocasionan o puedan ocasionar degradación al ambiente, a la vida del hombre y a
los demás seres vivos.” (art. 2º inc. g) de la Ley 1875), evidenciando el
carácter de legislación secundaria, propio de la actividad reglamentaria.”
Lo expuesto resulta suficiente a los fines de poder sostener la competencia por
parte de la Provincia, para el dictado de la normativa atinente al abandono de
pozos.
Los fundamentos transcriptos son suficientes a los fines de sellar -en este
punto- la suerte del planteo formulado, en tanto no han sido presentados otros
argumentos que viabilicen un análisis distinto al efectuado en el precedente
parcialmente trascrito.
Sin perjuicio de ello, y a los fines de lograr una coherencia con la posición
que he sostenido en anteriores oportunidades, cabe agregar una precisión en
punto al alcance de la jurisdicción en materia de hidrocarburos, la cual, según
entiendo, debe concebirse en el marco del “federalismo de concertación” (cfr.
en extenso, las consideraciones efectuadas en autos “Etcheverry”, Acuerdo TSJN
N° 1532/08).
Allí expresé que “el federalismo de concertación (receptado expresamente por la
Convención Constituyente de 2006, en el artículo 8), supone una fórmula
superadora del clásico reparto de competencias propio del sistema federal;
implica acentuar que el estado debe funcionar como un sistema articulado en
diferentes niveles, pero que debe actuar mediante un proceso político
concertado, flexible, abierto y democrático, posibilitando que se alcance un
mismo fin, el bien común.
La existencia de facultades concurrentes y compartidas constituye la gran
fuente de competencias de donde se nutre la relación federal.
En el texto constitucional advertimos la existencia de ciertas materias
respecto de las cuales se autoriza la cogestión de la Nación y de las
provincias, como son los recursos naturales, la salud, la educación, etc., por
tal motivo son conocidas como facultades concurrentes, cuyo contenido linda con
el desarrollo económico-social. La concurrencia deviene de la materia sobre la
que recae, habida cuenta de la identidad de fines entre el gobierno central y
los gobiernos locales... Concurrentes no significa “sustituyentes”,
“excluyentes” o “subrogantes”. Significa que ambas entidades estatales (Nación
y Provincias) reglamentan en “su orden” respectivo, actividades referidas por
la Constitución, pero no que una provincia puede reglamentar lo que es de la
Nación o que la Nación puede reglamentar lo que es de la provincia” (cfr.
“Etcheverry” Acuerdo N° 1532/08).
Sobre esa base, tal como recientemente lo expresara en la causa “YPF C/
MUNICIPALIDAD DE RINCÓN DE LOS SAUCES S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD” Expte.
N° 2713/09, las directivas que surgen de las consideraciones que plasmara en el
precedente “Etcheverry”, resultan plenamente aplicables al caso, en la
inteligencia que el federalismo de concertación es la fórmula superadora de
toda tensión o dicotomía existente entre la Nación, la Provincia y el
Municipio.
Y, es en la gestión de las políticas ambientales en donde más se patentiza esta
armonización de intereses entre los diversos entes de descentralización
política. Como dice Gelli “En materia ambiental, las acciones deben
coordinarse, necesariamente” (cfr. Gelli, María Angélica, Competencia nacional,
provincial y municipal en materia de poder de policía, en “Servicio Público,
Policía y Fomento” Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de
Derecho, Bs. As. Ed. Rap. 2003, pág. 652, conforme cita efectuada en Acuerdo N°
2/2014).
XI.- Resta determinar si el Poder Ejecutivo Provincial se excedió en el
ejercicio de sus competencias o, por el contrario, su accionar se ajustó a los
principios constitucionales esbozados.
En este sentido, varios son los argumentos esgrimidos por YPF S.A. para
descalificar constitucionalmente la normativa impugnada.
En la exposición habré de examinar cada uno de ellos, aunque por cuestiones de
lógica argumentativa comenzaré por la aludida afectación de derechos adquiridos
por aplicación retroactiva del Decreto 1631/06, para continuar con el
tratamiento sobre irrazonabilidad de los plazos establecidos para el abandono
de pozos.
XI.1.- Respecto a la pretendida retroactividad de las normas del Decreto
1631/06 el accionante señala que: “El intento de aplicar a YPF el régimen de
abandono de pozos establecido en el Decreto 1631/06 implica el desconocimiento
de derechos adquiridos a esta empresa, nacidos y consolidados al amparo del
régimen aprobado por la Resolución SE 5/96, de aplicación a las concesiones
titularizadas por YPF.”
“De acuerdo con lo expuesto, sin perjuicio de la competencia exclusiva de las
autoridades nacionales en la materia, existen derechos definitivamente
incorporados al patrimonio de esta empresa bajo el régimen anterior que no
pueden ser desconocidos (artículo 3 del Código Civil) en tanto se ha cumplido a
su respecto con los requisitos de información sobre abandono de pozos, de
acuerdo con las prescripciones de la Resolución 5/96 de la SEN” (ver fs. 11
vta. primer párrafo y fs. 12 tercer párrafo, respectivamente).
Sin perjuicio de señalar que el agravio concreto, surgido de la situación
fáctica denunciada por el accionante como muestra de la ilegalidad, no puede
ser objeto de decisión por esta vía, lo cierto es que aún analizada la norma en
abstracto; tampoco surge la existencia del vicio constitucional que alega.
En efecto, ya en el precedente “Apache” se hizo referencia a la aplicación de
la normativa ambiental a las actividades hidrocarburíferas desarrolladas bajo
el amparo de la Ley 17.319.
Al respecto se dijo que: “La Ley 17.319 se dictó con anterioridad a la reforma
constitucional del año 1994 cuando el dominio de los recursos naturales se le
atribuía al Estado Nacional.
Pero ello no implica que la legislación ambiental –aún cuando sea posterior a
tal permiso o concesión- no deba aplicarse a la consecuencias de cualquier
actividad que sea susceptible de dañar al ambiente, sin que ello determine una
aplicación retroactiva de la ley.
En efecto, el artículo 3 del Código Civil, sólo considera retroactivas a
aquellas leyes que pretendan regular hechos acaecidos bajo la vigencia de una
norma anterior (“facta praeterita”). Con esta significación se dispone que las
leyes “no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, salvo
disposición en contrario”.
“Los “facta pendentia”, es decir, las “consecuencias de las relaciones y
situaciones jurídicas existentes” se regulan por la ley nueva, sin que importe
retroactividad, salvo que ella expresamente disponga su aplicación diferida
(solo a los “facta futurae”) o retroactiva. Es decir que habrá efectos
inmediatos y no retroactivos cuando la nueva ley toma a la relación o situación
jurídica en el estado en que se encuentra al tiempo de su sanción, pasando a
regir los tramos de su desarrollo aún no cumplidos…” (cfr. De Stefano, Carlos
A. “Retroactividad y Constitucionalidad de la leyes”, La Ley 1979-C-784)”)
(cfr. Acuerdo N° 1321/07 in re “Y.P.F. c/ Provincia del Neuquén s/ Acción
Procesal Administrativa”).
Entonces, de acuerdo a tales lineamientos, la constitucionalidad del Decreto
surge palmaria desde que de sus términos se desprende que sus previsiones
entrarán en vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial (artículo
2º de la Disposición y art. 3º del Decreto citado).
Por lo tanto: “Esto importa que sus previsiones alcancen a los pozos
hidrocarburíferos cuyo abandono sea iniciado con posterioridad a la entrada en
vigencia del decreto señalado o, que se encontraren transitando el proceso de
abandono al momento de entrar en vigencia el decreto, no existiendo afectación
constitucional ya que ello importa aplicar la nueva normativa a las
“consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes” al momento
de su entrada en vigencia.
No es lícito alegar afectación patrimonial por un cambio sobreviniente en la
reglamentación, ya que “nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de
leyes y reglamentaciones y la derogación de una norma por otra posterior no
afecta derecho alguno emanado de la Constitución Nacional” (CSJN 14/08/07, del
dictamen de la Procuración General, al que remitió la Corte Suprema en la causa
“G. 1406. XXXIX; REX Gardebled Hermanos S.A. c/ PEN - dto. 1349/01 s/ amparo
ley 16.986. T. 330, P. 3565, entre otras)” (cfr. Acuerdo N° 2/2010).
XI.2.- A igual conclusión cabe arribar respecto a la alegada irrazonabilidad de
los plazos previstos en el decreto reglamentario.
En el precedente citado se sostuvo que, si bien es cierto que la normativa
nacional preveía plazos más extensos para proceder al abandono de los pozos
ello, por si sólo, no acredita la irrazonabilidad de los previstos en el
decreto impugnado.
Como allí se advirtiera, “...no se logra vislumbrar en qué perjudica al
accionante el acortamiento de los plazos en tanto, por un lado, se encuentran
diferenciados considerando el tipo de pozo que se abandone (3 meses para las
catergorías A1 y A2 y 6 meses para la categoría A3) y, por el otro, se
contempla la posibilidad de solicitar su extensión a la Secretaría de Estado de
Energía y Minería, por otro plazo igual al previsto (ver al respecto el
Capitulo IV: Plazos para el abandono de pozos)”.
La discrecionalidad técnica que impera en la materia sumada a la falta de
argumentación y de probanzas que acrediten el vicio alegado por la actora,
llevan a descartar de plano su existencia.
En consecuencia, propicio al Acuerdo así se declare, rechazar el planteo de
inconstitucionalidad intentado, por las razones expuestas en los considerandos
que anteceden.
XII.- En cuanto a las costas, las mismas deberán ser soportadas en el orden
causado (art. 68 segunda parte del C.P.C.yC. y art. 11 de la Ley 2130). TAL MI
VOTO.
El señor Presidente Doctor OSCAR E. MASSEI dijo: por compartir los fundamentos
expresados por el Sr. Vocal Doctor Ricardo Tomás Kohon, adhiero a su solución.
TAL MI VOTO.
La señora Vocal Doctora LELIA GRACIELA MARTINEZ de CORVALÁN dijo: por adherir
al criterio del Dr. Kohon es que voto del mismo modo. MI VOTO.
El señor Vocal GUILLERMO ANTONIO LABATE dijo: Comparto plenamente los
argumentos expresados por el Sr. Vocal que abre el Acuerdo, por lo cual expreso
mi voto en idéntico sentido. TAL MI VOTO.
El señor Vocal Doctor EVALDO DARIO MOYA, dijo: por compartir los fundamentos
expresados por el Sr. Vocal Ricardo Tomás Kohon, adhiero a su solución. TAL MI
VOTO.
De lo que surge del presente Acuerdo, habiéndose dado intervención al Señor
Fiscal, por unanimidad, SE RESUELVE: 1º) Rechazar la acción de
inconstitucionalidad planteada por YPF S.A.; 2º) Imponer las costas en el orden
causado (art. 68 segunda parte del C.P.C.y C. y 11 de la Ley 2.130); 3º)
Regular los honorarios profesionales del Dr. ... en la suma de pesos ...
($...), los del Dr. ... en la suma de pesos ... ($...) y los del Dr. ... en la
suma de pesos un ... ($...), todos en su carácter de apoderados de la actora,
respectivamente. Los del Dr. ... en la suma de pesos quince mil ($...) y los
del Dr. ... en la suma de pesos ... ($...), ambos en su carácter de
patrocinante de la actora respectivamente (cfr. aplicación de los artículos 6 y
36 de la Ley 1594); 4º) Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.
Con lo que se dio por finalizado el acto que previa lectura y ratificación
firman los Magistrados presentes por ante la Actuaria, que certifica.
Dr. OSCAR E. MASSEI - Presidente. Dr. RICARDO TOMAS KOHON - Dr. ANTONIO
GUILLERMO LABATE - Dra. LELIA GRACIELA M. DE CORVALAN - Dr. EVALDO DARIO MOYA
Dra. LUISA A. BERMUDEZ - Secretaria