ACUERDO N° 101. En la ciudad de Neuquén, capital de la Provincia del mismo
nombre, a los treinta días del mes de noviembre del año dos mil quince, se
reúne en Acuerdo la Sala Procesal Administrativa del Tribunal Superior de
Justicia integrada por los Doctores RICARDO TOMÁS KOHON y EVALDO DARIO MOYA,
con la intervención de la Secretaria titular de la Secretaría de Demandas
Originarias Dra. Luisa Analía Bermúdez para dictar sentencia definitiva en los
autos caratulados: “GATTAFONI NESTOR EDUARDO C/ CONSEJO PROVINCIAL DE EDUCACION
DE NEUQUEN S/ ACCIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA”, Expte. 3063/10, en trámite por
ante la mencionada Sala y, conforme al orden de votación oportunamente fijado,
el Doctor EVALDO DARIO MOYA dijo: I.- A fs. 39/49 se presenta el Sr. Néstor
Eduardo Gattafoni, con patrocinio letrado y promueve acción procesal
administrativa contra el Consejo Provincial de Educación.
Solicita se cumpla con lo dispuesto en la Ley Nacional de Educación N° 26.206,
la Ley 26.075 y el Anexo II del Acuerdo alcanzado por el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social de la Nación y la C.T.E.R.A el 2 de Julio de 2008 y,
en consecuencia, se lo titularice en los cargos que ocupa para gozar de los
derechos y deberes inherentes a quienes poseen tal condición.
Explica que se desempeña como docente hace más de 12 años; en la E.P.E.T. N° 3
es Maestro de Enseñanza Práctica interino -desde el 1 de abril del año 2003-;
en la E.P.E.T. N° 5 se desempeña como Maestro de Enseñanza Práctica en el
carácter de interino -desde el 30 de abril del año 2004-, con lo cual, pide la
titularización en ambos.
Plantea que la situación en la que se encuentra vulnera su derecho a acceder a
la titularidad y con ello la estabilidad laboral, ya que si bien como Docente
interino tiene ciertos derechos, hay otros a los que no puede acceder, como por
ejemplo, a los cargos de jerarquía, al traslado, reincorporación, etc. y en un
futuro, por llamados a traslados o reincorporaciones, sus cargos se pueden
afectar, con el riesgo de perderlos.
Sostiene que existe una violación sistemática del sistema legal por parte del
Consejo Provincial de Educación.
Expresa que ingresó a la docencia mediante un concurso público de títulos y
antecedentes, y así se ha mantenido por más de 7 años en un cargo y 6 años en
otro.
Destaca que la conducta del Consejo de Educación provoca que los docentes
tengan una incertidumbre respecto a su situación laboral. Agrega que para
sanear esa situación, en la mayor parte de las jurisdicciones de la República y
dar estabilidad laboral a los docentes en general, el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social de la Nación alcanzó un acuerdo con C.T.E.R.A.
Manifiesta que en el Anexo II del Acuerdo se hace referencia a las
Titularizaciones y regularizaciones de la situación docente.
Refiere sobre dicho Acuerdo, la Ley Nacional de Educación, el art. 75, inc. 19
de la Constitución Nacional, la Ley 26.206 y 26.075 y dice que, en ese marco,
el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y la C.T.E.R.A
acordaron que debía regularizarse la situación docente en lo relativo a la
estabilidad laboral; ello, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el art.
67 inc. k), e) y f) de la Ley 26.206 de Educación Nacional y resolver, en el
lapso del ejercicio 2008, todas las situaciones en el ingreso de docentes
generadas por incumplimiento de la legislación existente o por inexistencia de
la misma en las jurisdicciones educativas en los últimos años.
Describe las normas dictadas con posterioridad y sostiene que las Provincias
carecen de autonomía para desvirtuar cualquier derecho que se encuentre
regulado en el artículo 10 de la Ley 26.075.
Indica que la estabilidad laboral buscada por las leyes nacionales y los
acuerdos mencionados se relacionan con lo establecido en el art. 14 de la
Constitución Nacional que tiene carácter operativo.
A modo de conclusión, requiere que se haga lugar a lo peticionado otorgándole
la titularidad correspondiente en los cargos que ejerce.
A la par, solicitó el dictado de una medida cautelar de no innovar.
Funda en derecho. Efectúa reserva del Caso federal. Ofrece prueba.
II.- A fs. 54 se presenta el Sr. Fiscal de Estado. Toma intervención en los
términos del artículo 1º y concordantes de la Ley 1.575.
III.- A fs. 97/102, mediante la R.I. 405/10 se rechazó la cautelar peticionada.
Luego, mediante la R.I. 202/11 (fs. 109), se declaró la admisión de la acción.
A fs. 118, se amplió la demanda y se acompañó la Resolución 935/11 dictada por
el Consejo Provincial de Educación.
A fs. 125 el actor opta por el procedimiento ordinario y se confirieron los
correspondientes traslados.
IV.- A fs. 141/147 el Consejo Provincial de Educación del Neuquén contesta la
demanda.
Luego de las negativas de rigor, alude a la situación laboral del accionante.
Sostiene que no resulta aplicable el Acuerdo en el que el actor funda su
derecho, conforme la competencia asignada por Ley al Consejo Provincial de
Educación.
Menciona los reclamos efectuados y transcribe los fundamentos más relevantes
del Decreto 328/10 que pone fin a sus planteos.
Afirma que sólo el docente que rinde un concurso adquiere la calidad de titular
y, por ende, goza de los beneficios del ingreso a la docencia, de conformidad
con el artículo 13 del Estatuto; dice que tal procedimiento incumbe a políticas
educativas que exceden el ámbito de discusión de los jueces.
Indica que el artículo 1 de la Ley 1633 establece que el que posee un cargo
interino o suplente, revista en esa situación hasta que subsista la vacante o
dure la ausencia del reemplazado; de allí, también la ausencia de estabilidad
en el interino.
Reivindica la aplicación de normativa legal y el proceso de regularización
laboral docente para los Niveles Medio y Técnico y Formación Profesional
instado por su parte, ad referéndum del Poder Ejecutivo Provincial.
Transcribe la Resolución 935/11 y menciona que el Poder Ejecutivo, dictó el
Decreto 1943/11, que ordena implementar el proceso de regularización laboral
docente para el nivel Medio y nivel Técnico y Formación Profesional.
Reitera que la pretensión del Sr. Gattafoni carece de sustento legal y fáctico.
Destaca que la normativa citada en la demanda no es operativa para la Provincia
de Neuquén.
Sostiene que la designación de personal por parte del Consejo Provincial de
Educación está sujeta a la aprobación del Poder Ejecutivo Provincial, esto es,
que requiere de la intervención de las voluntades de ambos órganos.
Explica el procedimiento para la regularización laboral.
Ofrece prueba. Efectúa reserva del caso federal.
V.- A fs. 153 se otorga “trámite directo” a la causa, en función de lo previsto
por el artículo 61 de la Ley 1305, poniéndose los autos para alegar.
A fs. 162/166 luce agregado alegato de la parte actora y a fs. 167/172 del
Consejo Provincial de Educación.
VI.- A fs. 174/179 dictamina el Sr. Fiscal General quien propicia que se
rechace la demanda.
VII.- A fs. 181, se dicta la providencia de autos para sentencia la que, firme
y consentida, coloca a estas actuaciones en estado para el dictado del fallo
definitivo.
VIII.- Ahora bien, como se dijo, el objeto de la demanda es que “se dé
cumplimiento a lo dispuesto en la Ley Nacional de Educación N° 26206, la Ley
26075 y el Anexo II del acuerdo al que han arribado el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social de la Nación y C.E.T.E.R.A en fecha el 2 de Julio de
2008, otorgándome la titularidad correspondiente a mis cargos…”.
Para abordar la cuestión vale traer a colación los argumentos centrales que
llevaron al Poder Ejecutivo a desestimar el reclamo impetrado por el
accionante, a través del Decreto 328/10, confirmando la decisión negatoria del
CPE; éstos fueron explicados a partir de la distinción entre el “régimen de
educación” y la “relación de empleo público de los docentes”.
a) con relación al primero, se expresa que: el art. 75 inc. 19,
tercer párrafo de la Constitución Nacional, acentúa el modelo federal de
concertación y otorgó al Congreso de la Nación la atribución de “sancionar
leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad
nacional respetando las particularidades provinciales y locales”; que
corresponde a las Provincias dictar las normas que completen y adapten el
programa legislativo general; que la organización del sistema de educación de
los niveles iniciales, primario, y medio es competencia de los Estados
Provinciales y que conforme al art. 118 de la Constitución Provincial, la
dirección técnica y la administración general de la enseñanza están a cargo del
C.P.E.
Que, en la Ley Nacional 26075 –art. 10- se estableció que entre el
Ministerio de Educación de la Nación, juntamente con el Congreso Federal de
Cultura y Educación y las entidades gremiales docentes con representación
nacional, se acordaría un convenio marco que incluirá pautas generales
referidas a) condiciones laborales, b) calendario educativo, c) salario mínimo
docente y d) carrera docente.
Que, el Decreto Nacional 457/7 estableció pautas por las que habría de
regirse la celebración del convenio marco, y en su art. 7 se establecen los
derechos y obligaciones de las partes intervinientes en la negociación; detalla
la información con la cual han de contar en forma previa al inicio de las
tratativas disponiendo, en su art. 14, que “los preceptos del decreto se
interpretarán de conformidad con el Convenio N° 154 de la OIT sobre fomento de
la negociación colectiva, ratificado por la Ley 23.554”
Que, bajos esos lineamientos se celebró la paritaria nacional de fecha 2/7/08,
participando de la misma el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social,
el Ministerio de Educación, el Comité del Consejo Provincial de Educación y las
entidades gremiales con representación Nacional (CTERA, AMET, CEA, UDA y
SADOP), el cual fue homologado por el Poder Ejecutivo Nacional, a través del
Decreto 134/9.
Que, esas normas nacionales no resultan aplicables al ámbito de la Provincia
porque el Estado Neuquino no ha participado en las paritarias nacionales ni ha
celebrado en el ámbito interno negociaciones de iguales características y
alcances; que la participación señalada se traduce además en la imposibilidad
de contar los miembros paritarios con la información exigida por el Decreto
457/7 en relación a cada sector y sobre diversas materias: previsiones
presupuestarias, niveles de empleo en el ámbito educativo, políticas de
inversiones en el sector docente, ingresos totales detallando la fuente de los
mismos y los rubros a los que fueron destinados, indicando especialmente las
partidas afectadas a personal contratado, de gabinete, perspectivas de ingresos
futuros y destinos probables de los mismos; no existe de parte de la Provincia
acto legislativo de adhesión al Acuerdo arribado –toda vez que se trataría de
una modificación al Estatuto docente vigente a nivel provincial-; que los
docentes dependientes de la administración pública provincial no fueron
representados en dicho Acuerdo.
b) en relación con el segundo aspecto, señala el acto que se está referenciando
que el personal docente se rige por el Estatuto del Docente, aprobado por la
Ley Provincial 956, contexto que regula el acceso a los cargos titulares de la
carrera docente en base a concursos de títulos y antecedentes, resultando ajeno
a ello el sistema propuesto por el Acuerdo referenciado.
Suma a lo anterior que la normativa local aplicable a la Provincia en los casos
de negociación colectiva es la Ley 1974.
Luego, confrontada la respuesta dada en sede administrativa, con el plexo de
normas que resultan de observación en el caso, no logra arribarse a una
solución distinta.
VIII.1.- El artículo 5 de la Constitución Nacional establece que cada provincia
dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de
acuerdo con los principios y garantías de la Constitución Nacional y que
asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la educación
primaria.
Bajo esos aspectos se garantiza la autonomía provincial y el poder
constituyente derivado.
A su vez, el art. 121, establece que las Provincias conservan todo el poder no
delegado por esta Constitución al Gobierno Federal y el que expresamente se
hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación; estos son
los principios del “federalismo argentino”.
En este mismo orden de ideas, el art. 75 de la Constitución Nacional,
“Atribuciones del Congreso”, en su art. 19, le da la atribución de “sancionar
leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad
nacional respetando las particularidades provinciales y locales”. Como allí se
indica, entonces, “ley de bases”, con lineamientos generales, para no diluir el
federalismo y la autonomía educacional de las provincias (cfr. Constitución de
la Nación Argentina, María Angélica Gelli, Segunda Edición, La Ley, pág. 581).
Por su parte, la Constitución Provincial en el Capítulo II, Educación (texto
según la reforma del año 2006), estructura minuciosamente los lineamientos
generales a los que debe ajustarse el sistema educativo, estableciendo en su
art. 110 las Bases que deben contener las “leyes de educación”; el mínimo de
enseñanza obligatoria (art. 111); el idioma obligatorio (art. 112); en sentido
de la educación (art. 113); el financiamiento de la Educación (art. 114); el
fondo permanente (art. 115); los aportes del tesoro (art. 116); el destino de
los fondos (art. 117); confía el “gobierno de la educación” al Consejo
Provincial de Educación como un ente autárquico, integrado por representantes
de docentes en actividad, de Consejos Escolares locales y del Poder Ejecutivo,
cuyas condiciones y atribuciones serán determinadas por Ley (art. 118); los
Consejos escolares (art. 119); alfabetización (art. 120), Escuelas-hogar (art.
121); educación especial (art. 122); escuelas para adultos (art.123); escuelas
nocturnas (art. 124); escuelas especializadas (art. 125); gratuidad, laicismo y
autonomía (art.126); enseñanza media (art. 127); finalidad de la educación
(art. 128); acceso y permanencia (art. 129); enseñanza superior y universitaria
(art. 130); educación física (art. 131); comedores escolares y colonias de
vacaciones (art. 132); Estatuto del Docente (art. 133).
En este último, se establece que “la Legislatura dictará y reglamentará el
Estatuto del Docente con los siguientes derechos básicos, ingresos,
estabilidad, ascenso, traslado, vacaciones escolares, participación en el
consejo escolar, perfeccionamiento cultural y técnico, agremiación, rotación y
jubilación, asistencia social y estado docente”.
En este orden, en el art. 189 como atribuciones de la Cámara de Diputados, le
otorga a ésta la de “legislar sobre educación e instrucción pública” (inc. 3);
sancionar anualmente el presupuesto general de la Administración Pública
Provincial (inc. 8); crear y suprimir empleos con sujeción a lo dispuesto en la
Constitución, determinando las funciones, responsabilidades y remuneración
(inc. 15) y la de “dictar el estatuto de las profesiones liberales, de la
magistratura, de los empleados públicos y de los docentes” (inc. 37).
Concordante con todo ello, por medio de la Ley 242 se crea el Consejo
Provincial de Educación, estableciéndose que este posee competencia para
organizar y administrar la enseñanza de todos los niveles -excepto el
universitario- en la Provincia (art. 1); le atribuye plena autarquía técnica y
administrativa, desarrollando sus actividades en relación de dependencia con el
Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Gobierno, Educación y Justicia
(art. 2).
Y, por medio de la Ley 956 del año 1976, se declaró expresamente acogida la
Provincia del Neuquén, “hasta tanto se dicte su propio estatuto, a las
disposiciones de la Ley 14.473 Estatuto del Docente y su reglamentación y
modificaciones posteriores”.
Así las cosas, el Estatuto vigente en la Provincia y sus normas
complementarias, son las que establecen los procedimientos de “ingreso” a la
docencia, y reglamentan la estabilidad de los docentes, contexto en el que
también se inscribe la situación de los “interinos y suplentes” necesarios para
garantizar la continuidad del proceso de enseñanza-aprendizaje.
En este cuadro no puede dejar de mencionarse que, aún cuando el derecho a la
estabilidad en el empleo posea anclaje constitucional, ello no implica que la
ley no pueda reglamentar razonablemente ciertos aspectos, como por ejemplo,
cuándo y cómo se adquiere.
Y según la definición plasmada en el Estatuto vigente, el “interino es el
docente que se desempeña transitoriamente en un cargo vacante” y “suplente es
el docente que reemplaza a otro en su cargo por licencia o comisión de
servicios”, con lo cual, por principio, en ninguno de los supuestos de
interinatos o suplencias, esos docentes gozan de estabilidad.
VIII. 2.- Luego, retomando el análisis que se venía realizando desde el esquema
constitucional y normativo de observación, puede advertirse que los acuerdos
celebrados por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación
Argentina, el Consejo Federal de Educación y distintas asociaciones sindicales
con personería gremial, con competencia nacional y las leyes nacionales
relacionadas, no tienen el alcance que el actor pretende asignarle para
resolver, de forma particularizada, la titularización requerida.
En efecto, en primer lugar, repárese que la Ley 26.206 –Ley Nacional de
Educación-, establece claramente que "el Estado nacional, las Provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen la responsabilidad principal e
indelegable de proveer una educación integral, permanente y de calidad para
todos/as los/as habitantes de la Nación, garantizando la igualdad, gratuidad y
equidad en el ejercicio de este derecho, con la participación de las
organizaciones sociales y las familias" (art. 4).
Como puede observarse, la misma Ley está recogiendo los tres órdenes diferentes
(Estado Nacional-Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires) que interactúan
para hacer efectivos los postulados constitucionales vinculados con la
“Educación”.
De allí que la participación que la Provincia posee en el Consejo Federal de
Educación (creado en la Ley de Educación Nacional Nº 26.206, artículos 116 a
120) se enmarca como organismo de concertación, acuerdo y coordinación de la
política educativa nacional, que pretende asegurar la unidad y articulación del
Sistema Educativo Nacional, más ello no puede importar el desconocimiento de
las competencias que la propia Constitución Provincial le ha confiado a la
Legislatura Provincial y al organismo encargado del gobierno de la Educación a
nivel local en la materia, tal el C.P.E.
De tal modo, hasta aquí, puede colegirse que el anclaje normativo de la
demanda, dista de obligar –en los términos pretendidos- a la jurisdicción
educativa local, siendo ésta la premisa de la que parte el razonamiento del
accionante.
IX.- Por lo demás, aún cuando todo lo anterior pudiera ser soslayado, tampoco
se extrae del “acuerdo” mencionado, la posibilidad de resolver la situación en
la forma propuesta en la demanda: esto es que, sin más, por una sentencia
judicial, se obligue al CPE a otorgarle el carácter de titular en las horas que
posee como interino.
El mismo actor, en su demanda, resalta el punto del Acuerdo que entiende
aplicable a su situación (pto. 5) y allí, como puede repararse, se refiere a un
“proceso de titularización” que se llevará adelante a “través de procedimientos
acordados en instancias de negociación colectiva de cada jurisdicción”, todo lo
cual excede al contexto de esta causa y debilita la posición actoral.
Refuerza aún más esta conclusión, los considerandos del citado Decreto Nacional
N° 134/9 que, al homologar dicho Acuerdo, dejó claramente consignado que lo
acordado fueron “los mecanismos y condiciones para que los docentes de todos
los niveles y modalidades del sistema, con las excepciones allí previstas,
alcancen la titularidad de sus cargos, acordando que una vez finalizados los
procesos de titularización que correspondan, la situación de revista, en todo
el país se refiera a solo dos opciones: titular o suplente, siendo
excepcionales los interinatos desde la ocupación de la vacante hasta la
implementación del concurso de acuerdo a la normativa vigente en cada
jurisdicción” (cfr. fs. 77).
En definitiva, siendo que se trata de “procesos” de titularización que llevarán
a cabo las distintas jurisdicciones en el marco de una política educativa
concertada, mal podría el Poder Judicial resolver la situación del accionante
del modo pretendido.
X.- Precisamente, “procesos” que han encontrado su cauce con posterioridad al
inicio de esta acción, tal como da cuenta la Resolución 935/11 –traída por el
propio actor- mediante la cual, la autoridad local con competencia en la
materia –tal, el C.P.E provincial-, ha asumido la necesidad de establecer un
procedimiento que defina en la Provincia, la estabilidad laboral, “en el mismo
sentido que lo promueve la Resolución N° 055/8 del Consejo Federal de Educación
al referirse al art. 67 inc. f) de la Ley 26.206”.
De tal modo propició la implementación, ad referéndum del Poder Ejecutivo, de
un proceso de regularización, y en ese cuadro se ordenó a las Direcciones
Generales de Nivel Medio y Técnico y Formación Profesional, el relevamiento e
identificación de todos los docentes interinos que, a la firma del acto,
poseían como mínimo 3 años de antigüedad en la docencia, y demás recaudos,
advirtiendo que la titularización se realizará acorde a la compatibilidad
vigente en cada nivel y/o modalidad (art. 7). En este orden, por Anexo a ese
acto, se detallan todos los requisitos a observar.
Luego, la demandada, también aportó a la causa, el Decreto 1943 de fecha
1/11/11, por medio del cual, en consonancia con la Resolución 935/11, resolvió
implementar en la Provincia “el proceso de regularización laboral docente para
el Nivel Medio y Nivel Técnico y Formación Profesional” propiciado por el
Consejo Provincial de Educación.
XI.- Todas estas consideraciones permiten advertir que la “titularización”
pretendida por el accionante en los términos propuestos en la demanda, no tiene
cabida ni desde la óptica normativa en la que sustentó su derecho, ni tampoco –
ahora- en este nuevo escenario, desde las posibilidades de la judicatura, pues
implicaría tanto como suplantar a la Administración en el proceso de
regularización dado por los actos citados.
Así, frente al nuevo contexto, es claro que la situación del actor debe
encontrar solución en sede administrativa y bajo el amparo y alcances de la
Resolución 0935/11 y del Decreto 1943/11.
A todo evento, también vale advertir que, para que resulte viable una
pretensión como la que, en definitiva, se persiguió en esta causa, debería
acreditarse que, llevado a cabo dicho proceso y reunidos todos los requisitos
establecidos para obtener la regularización de su situación de conformidad con
las pautas previamente fijadas para ello, el accionante resultó arbitraria o
ilegítimamente omitido por la autoridad competente.
XII.- Conforme a todo lo expuesto, no cabe más que desestimar la acción
intentada por el Sr. Gattafoni, restando meritar lo atinente a las costas del
proceso.
En relación a ello, el nuevo contexto normativo brindado por el CPE y los
fundamentos que se esgrimieron para dictar esos actos (entre ellos, mora en los
llamados a concursos, o en los ofrecimientos, la referencia a la Ley 26.206 y
el “Acuerdo Paritario Nacional Docente”, homologado por el Decreto 134/9 y el
compromiso asumido en el seno del Consejo Federal de Educación, en cuanto a que
dentro del proceso de transformación educativa, resulta imprescindible
garantizar la estabilidad laboral de los docentes que se encuentran funciones
de manera interina) permiten considerar que el accionante ha tenido
justificadas razones para litigar del modo en que lo hizo, y desde dicho
vértice se justifica que las costas sean impuestas en el orden causado (art. 68
segunda parte del CPCyC, de aplicación supletoria). MI VOTO.
El Señor Vocal Doctor RICARDO TOMAS KOHON dijo: por adherir al criterio del Dr.
Moya es que voto del mismo modo. MI VOTO.
De lo que surge del presente Acuerdo, habiéndose dado intervención al señor
Fiscal General, por unanimidad, SE RESUELVE: 1°) Rechazar la demanda incoada
por el señor NÉSTOR EDUARDO GATTAFONI contra el CONSEJO PROVINCIAL DE
EDUCACIÓN; 2°) Costas en el orden causado (art. 68 segunda parte del C.P.C. y
C. y 78 de la Ley 1305); 3°) Regular los honorarios profesionales de la acción
a los Dres. ..., patrocinante del actor, en la suma de pesos seis mil
doscientos ($6.200) (arts. 6, 9, 10, 35 y ccdtes. de la ley arancelaria
vigente); 4°) Regístrese, notifíquese y oportunamente, archívese.
Con lo que se dio por finalizado el acto que previa lectura y ratificación,
firman los Magistrados presentes por ante la Actuaría, que certifica.
DR. RICARDO TOMAS KOHON - DR. EVALDO DARIO MOYA
Dra. LUISA A. BERMÚDEZ - Secretaria