Fallo












































Voces:  

Jubilaciones y pensiones. 


Sumario:  

JUBILACIÓN. SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES. RÉGIMEN JUBILATORIO PROVINCIAL. JUBILACIÓN ORDINARIA. EDAD. APORTES PREVISIONALES. CAJA OTORGANTE. RECIPROCIDAD JUBILATORIA. INTERPRETACIÓN DE LA LEY. CONSTITUCIÓN NACIONAL. LEY APLICABLE. FACULTADES DE LAS PROVINCIAS.

1.- La aplicación del art. 168 de la Ley 24.241, en cuanto dispone que será organismo otorgante de la prestación previsional aquel, comprendido en el sistema de reciprocidad, en cuyo régimen se acredite haber prestado mayor cantidad de años de servicio con aportes, no procede cuando, como en el caso, conduce a que la solicitante no pueda acceder al beneficio porque el régimen de esa caja exige una mayor edad jubilatoria. Pues si los regímenes nacional y provincial coinciden en cuanto a que el beneficiario debe acreditar 30 años de servicio con aportes computables en uno o mas regímenes comprendidos en el sistema de reciprocidad, mas difieren respecto de la edad requerida para acceder al beneficio ( Ley 24.241, art. 19 y Ley Provincial 611, art. 34) corresponde establecer la interpretación mas adecuada de las normas implicadas a los efectos de determinar la caja otorgante del beneficio, para hacerlas compatibles con las disposiciones constitucionales. ( del voto de la Dra. Martínez de Corvalán ).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

2.- En el ámbito de la Provincia del Neuquén no resulta aplicable el art. 148 de la Ley 24.241, en tanto, si bien nuestra provincia, a través de la Ley 476 ( art. 9), decidió adherir al régimen de reciprocidad instituido por el Decreto Ley 9.316/46 y a hacerlo efectivo mediante la concertación del respectivo convenio, ello, sin duda, implicó que la facultad otorgada en la ley provincial referida lo fue a suscribir el convenio de adhesión en los términos previstos en el cuerpo legal al que adhiriera. Pero, en manera alguna, se puede extraer de esa circunstancia que la provincia resignaría su facultad de legislar en materia previsional local – derecho común por excelencia ( art. 125, último párrafo de la Constitución Nacional) – sin una norma expresa en ese sentido, emanada del órgano competente. Así, el contenido de la cláusula prevista en el art. 13 del denominado “Convenio entre el Consejo Nacional de Previsión Social y el Superior Gobierno de la Provincia del Neuquén”, suscripto por el Ejecutivo provincial,  en cuanto expresa que : “ Toda modificación que se lleve a cabo a las disposiciones legales nacionales citadas en este convenio o entre sus afiliados y beneficiarios y las mismas, que tengan relación con el sistema de reciprocidad jubilatoria, regirá también para los organismos de la Provincia del Neuquén”, resulta nulo en nuestro sistema legal, en tanto implica un ejercicio de una facultad exclusiva y excluyente del órgano legislativo, que no ha merecido ratificación por ley del órgano competente. Por ende, en el sistema previsional neuquino, continúa vigente el Art. 80 de la Ley 18.037 ( texto ordenado 1976) -Art. 90, segundo párrafo de la Ley N° 611-, sin la reforma introducida por la Ley 24.241 ( Art. 168). ( del voto del Dr. Massei ).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

3.- El declarar aplicable una determinada norma del orden nacional – tal, el Art. 80 de la Ley 18.037, conforme el art. 90 de la Ley 611 – en el orden provincial y adoptarla como propia, no significa que cualquier modificación que aquélla sufra a posteriori, resulte aplicable en el ámbito provincial prescindiendo de un acto legislativo que recepte tal o tales modificaciones. Pues lo contrario, equivaldría admitir que las leyes nacionales incursionen en materias reservadas a los Estados Provinciales. ( del voto del Dr. Massei )- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

4.-  El sistema de reciprocidad jubilatoria tuvo en miras, como una de sus facultades esenciales, beneficiar a los afiliados al sistema y no a los organismos previsionales. De allí, que toda interpretación deba sustentarse sobre esos principios y en la no abdicación de la provincia a sus facultades legislativas, en respeto a la manda constitucional. ( del voto del Dr. Massei ) - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -  




















Contenido:

ACUERDO N° 24: En la ciudad de Neuquén, capital de la provincia del mismo nombre, a los veintiocho días de octubre de dos mil nueve, se reúne en Acuerdo el Tribunal Superior de Justicia con la Presidencia de su titular, doctor OSCAR E. MASSEI, integrado por los señores vocales doctores RICARDO TOMÁS KOHON, EDUARDO FELIPE CIA, ANTONIO GUILLERMO LABATE y LELIA GRACIELA MARTÍNEZ de CORVALÁN, con la intervención de la titular de la Secretaría Civil de Recursos Extraordinarios doctora MARÍA T. GIMÉNEZ de CAILLET-BOIS, para dictar sentencia en los autos caratulados: "RÍOS SARA ELENA C/ I.S.S.N. S/ ACCIÓN DE AMPARO” (Expte. N° 164 - año 2008) del Registro de la mencionada Secretaría.
          ANTECEDENTES:
          A fs. 94/124 el demandado –INSTITUTO DE SEGURIDAD SOCIAL DEL NEUQUÉN- deduce recurso de casación por Inaplicabilidad de Ley contra la sentencia dictada a fs. 79/92 vta. por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Laboral y de Minería –Sala I- de la ciudad de Neuquén, mediante la cual se revoca el pronunciamiento de la instancia anterior, se hace lugar a la acción de amparo, ordenando, en consecuencia, a la demandada que dentro del plazo legal otorgue a la Sra. Ríos el beneficio jubilatorio.
          A fs. 131/132 vta., contesta la amparista el traslado de ley, y a fs. 140/142 vta., a través de la Resolución Interlocutoria N° 10/09, se declara admisible el recurso de casación por Inaplicabilidad de Ley.
          El Sr. Fiscal ante el Cuerpo contesta la vista conferida a fs. 144/147 vta. y propicia se rechace el remedio analizado.
          Integrado el Tribunal y firme la providencia de autos, se encuentra la presente causa en estado de dictar sentencia. Por lo que este Cuerpo resolvió plantear y votar las siguientes
          CUESTIONES: a) ¿Resulta procedente el recurso de casación por Inaplicabilidad de Ley b) En caso afirmativo, ¿qué pronunciamiento corresponde dictar? c) Costas.
          VOTACIÓN: A las cuestiones planteadas la Dra. LELIA GRACIELA MARTÍNEZ de CORVALÁN, dijo:
          I. Que a los fines de lograr una mejor comprensión de la materia traída a estudio de este Tribunal, realizaré una síntesis de los hechos relevantes para la resolución del recurso.
          1. Que la actora –Sara Elena RÍOS- promueve, a fs. 1/5, acción de amparo contra el INSTITUTO DE SEGURIDAD SOCIAL DEL NEUQUÉN. Sostiene que, como consecuencia de la Disposición N° 544/08, del Director de Prestaciones de Jubilaciones y Pensiones, se denegó el benefició de jubilación ordinaria sobre la base de que, por aplicación del sistema de reciprocidad jubilatorio, el A.N.Se.S. debe ser la caja otorgante por poseer mayor tiempo de aportes.
          Entiende, que tal decisión afecta sus derechos constitucionales a los beneficios de la seguridad social (Art. 14 bis C.N.), afecta el principio de igualdad (Art. 16) y es irrazonable, en tanto vulnera el límite dispuesto por el Art. 28 de la Carta Magna al poder reglamentador del Estado.
          Agrega, que la arbitrariedad e ilegalidad manifiesta derivan de una clara y flagrante inconstitucionalidad de las normas citadas por la Administración en su aplicación al caso concreto.
          Dice, que luego de aportar 24 años a la caja provincial no puede acceder a los beneficios de la Ley 611, por la cual le correspondería un haber jubilatorio de aproximadamente $ 5.200, porque simultáneamente contribuyó al A.N.Se.S. durante 30 años por un sueldo menor, donde su haber sería de $ 4.100, y este perjuicio deriva de que aportó por demás.
          Expresa, que en el caso no se da un supuesto de mosaico de aportes, sino de aportes simultáneos a dos cajas. Pero decide la derivación a un régimen donde debe trabajar dos años más para percibir un haber menor, lo que es de una arbitrariedad e ilegalidad palmarias. Además de afectarse el principio de igualdad porque, para la actora, el régimen de reciprocidad conduce a un sistema menos beneficioso y cualquier otro trabajador con la misma cantidad de aportes al I.S.S.N. y menos al A.N.Se.S. obtendría un mejor beneficio.
          Concluye que, en el caso particular, la aplicación del régimen de reciprocidad resulta arbitraria, irrazonable y claramente perjudicial, por lo que solicita se declare la inconstitucionalidad del Art. 168 de la Ley 24.241, del Art. 80 de la Ley 18.037 y Decreto Ley 9.316/46, ordenando a la autoridad conceder el beneficio de la jubilación ordinaria por la Ley 611.
          A fs. 7/8 el A-quo declara la inadmisibilidad de la vía. Decisión que es revocada por la Cámara de Apelaciones a fs. 17/18 vta., luego del recurso de la amparista de fs. 9/12.
          2. El Instituto de Seguridad Social del Neuquén presenta el informe correspondiente a fs. 32/47. Menciona los antecedentes administrativos, cita la legislación aplicable y se refiere al funcionamiento del régimen de reciprocidad. Luego, aclara que la Sra. Ríos no cuenta con la cantidad de aportes “puros” al I.S.S.N. suficientes para obtener la jubilación ordinaria que reclama, por lo cual es falso que haya ganado el derecho a jubilarse.
          Es por ello –dice-, que debe recurrir al régimen de reciprocidad para completar con los aportes realizados al A.N.Se.S. –más de 30 años- los recaudos para acceder al beneficio. Sin embargo, lo desecha en cuanto establece que la caja otorgante es la que registra mayor cantidad de años de aporte. En consecuencia, entiende que la decisión no es ilegal ni arbitraria.
          Agrega, que la vía del amparo no es la adecuada para la discusión de esta pretensión, sino que corresponde la establecida por la Ley 1.305, debido a que se excede el marco cognoscitivo y probatorio. Luego abunda en cuanto a la falta de cumplimiento de los requisitos establecidos por la Ley 1.981 para el amparo.
          3. El A-quo, a fs. 53/59, dicta sentencia y rechaza la acción. Para resolver así considera que la cuestión excede el marco cognoscitivo del amparo y no resulta ser la vía idónea para resolver la controversia. Agrega, que la arbitraridad alegada no aparece manifiesta, porque se trata de la aplicación por parte de la accionada de una ley sostenida en los principios de igualdad y solidaridad, como es la previsional. Entiende que la norma no surge como inconstitucional por cuanto responde a criterios lógicos de oportunidad y conveniencia considerados por el legislador. Concluye que la pretensión excede la finalidad de la acción de amparo, en tanto no resulta de un derecho cierto y líquido.
          4. La sentencia es apelada por la amparista a fs. 60/61 vta., quien se agravia porque considera que el A-quo no se hace cargo de resolver el planteo de invalidez constitucional del sistema de reciprocidad en el caso concreto. Y además, omite tratar la denuncia de irrazonabilidad y arbitraridad de ese régimen para decidir el supuesto de autos. La contraria, a fs. 67/76, contesta y solicita su rechazo.
          5. Que, la Alzada dicta sentencia a fs. 79/92 vta., revoca el pronunciamiento de la instancia anterior, hace lugar a la acción de amparo y ordena, en consecuencia, a la demandada que dentro del plazo legal otorgue a la amparista el beneficio jubilatorio.
          Para decidir así, en primer lugar, destaca el carácter provisional del análisis de admisibilidad del amparo, ya que puede ser revisado al arribar a la sentencia definitiva. Por lo que se diferencia el análisis de la fundabilidad de la pretensión que cabe en la fase inicial del proceso de amparo de la que corresponde a la final. Luego, señala que el concepto de amplitud de debate no se refiere a la complejidad de la cuestión sino a la necesidad de producir prueba con mayor amplitud. Y resalta que, en el caso, la eventual declaración de inconstitucionalidad se presenta como una cuestión de puro derecho, sin necesidad de un debate más amplio. Además, señala que el amparo es un ámbito privilegiado para el debate de cuestiones jubilatorias, en particular, a partir del precedente “Badaro” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
          Dice que, en la especie, surge la arbitrariedad patente de la decisión administrativa que deniega la concesión del beneficio previsional por aplicación del Art. 168 de la Ley 24.241, siguiendo la argumentación del apelante en cuanto a que cualquier compañero de trabajo con 24 años de aporte al I.S.S.N. y menos de 23 a otro sistema obtendría el beneficio, no así la actora y que esto se presenta en desmedro de los derechos de igualdad y propiedad (Arts. 16 y 18 C.N.).
          Sostiene que no se trata de una normativa inconstitucional porque la legislación de cada caja puede ser distinta. Pero, lo que resulta jurídicamente inadmisible es que, a partir de la conjugación de ambos regímenes diferentes, se arribe a resultados absurdos. Así, no es discutible la violación de los derechos constitucionales de la actora y no se trata de una declaración de inconstitucionalidad de normas opinables, sino de formular una interpretación armonizadora, como lo señalara la Corte en el precedente citado.
          De allí, que interpreta el Art. 168 de la Ley 24.241 en el sentido de no haber contemplado la situación de autos en la que el afiliado, con aportes dobles o múltiples simultáneos, pese a haber aportado a una de las cajas por un lapso superior al que lo ha hecho en la otra, a raíz de la diferencia de edades, se encuentra en condiciones de acogerse al beneficio ante esta última. Y que el propósito de la norma es que, sea cual fuere la caja otorgante, el aportante obtenga igual beneficio, lo cual no se cumple ya que la Ley 24.241 establece la edad de 60 años para acceder a aquél y para la Ley 611 bastan 55, además del tope establecido por Ley 24.463. Por lo tanto, la decisión del I.S.S.N. es descalificable conforme los Arts. 67 (incisos a), b), m) y s), 72 y cctes. de la Ley 1284.
          El segundo votante adhiere al anterior y agrega que el concepto de caja otorgante dentro del sistema de reciprocidad previsional no es objetable en general. Pero, sí lo es cuando los aportes fueron simultáneos, y no alternados o sucesivos, ya que en el caso aludido se afecta palmariamente el principio de igualdad ante la ley y resulta inconstitucional.
          Además –dice-, en autos se presenta la circunstancia de que 24 años de aportes fueron simultáneos. Y de no haber sido así, nada obstaría a la obtención del beneficio jubilatorio a través del I.S.S.N. De lo que se sigue que el hecho de haber aportado en sobreabundancia coloca a la actora en situación de inferioridad frente a sus pares que, en el mismo lapso, hubiesen aportado menos al sistema integrado, pero con preponderancia cronológica del ente provincial. Y concluye en que la aplicación de la normativa previsional, invocada por la demandada, resulta inconstitucional en relación con el caso concreto.
          6. Que, contra este decisorio, la parte accionada interpone recurso de casación por Inaplicabilidad de Ley. Alega las causales establecidas en los incs. a) y b) del Art. 15° de la Ley 1.406 y que se presenta un supuesto de gravedad o interés institucional.
          Expresa, que la sentencia en crisis desconoce el Art. 168 de la Ley 24.241, porque la caja que registra más años de aportes debe ser la otorgante de la jubilación, que, en el caso, sería el A.N.Se.S. Que tampoco se afectan los derechos de igualdad y de propiedad, porque siempre se otorga el mismo trato a las personas en esa situación. Y la actora no tiene un derecho adquirido para obtener la jubilación ordinaria por la ley provincial, en tanto no cumple los requisitos de edad y servicios con aportes, por lo que el I.S.S.N. no debe ser la caja otorgante.
          También, dice que no cuenta con treinta años de aportes “puros” a su mandante para acceder al beneficio. Alega que la accionante pretende valerse del sistema de reciprocidad sólo a los efectos de completar sus años de aportes. En ese sentido, expresa que la Cámara realiza una operación no permitida por el ordenamiento jurídico, al aplicar ese sistema para llegar a los treinta años de servicios con aportes, pero lo desecha para determinar la caja otorgante.
          En otro punto, sostiene que no se afectan los principios tuitivos del sistema previsional porque la amparista podrá acceder al beneficio ante el A.N.Se.S. Que tampoco existe iniquidad ni puede concluirse en que el caso no se encuentre comprendido por el Art. 168 de la Ley 24.241. Además, remarca que no se halla probado que el régimen nacional implique menos haberes que el provincial.
          7. Que, como ya se consignó, luego de la contestación de la contraria, a través de la Resolución Interlocutoria N° 10/09, se declaró admisible el recurso de casación por Inaplicabilidad de Ley.
          II. Que, la cuestión a resolver radica en determinar si procede la aplicación del Art. 168 de la Ley 24.241, en cuanto dispone que será organismo otorgante de la prestación aquel, comprendido en el sistema de reciprocidad, en cuyo régimen se acredite haber prestado mayor cantidad de años de servicio con aporte, cuando, en el caso, conduce a que la solicitante no pueda acceder al beneficio porque el régimen de esa caja exige una mayor edad jubilatoria.
          1. En el presente, al rechazarse la solicitud de la amparista por Disposición N° 544/08 del Director de Prestaciones de Jubilaciones y Pensiones, se deja constancia que registra 24 años, 4 meses y 14 días de servicios con aportes al I.S.S.N. y 30 años, 5 meses y 25 al A.N.Se.S., entendiéndose que la caja otorgante del beneficio no es la provincial.
          Por lo cual la actora considera que, en este supuesto particular, se vulneran sus derechos constitucionales de igualdad y propiedad por aplicación del régimen de reciprocidad, y que esa conducta resulta arbitraria, irrazonable y claramente perjudicial. Por ello, solicita se declare la inconstitucionalidad del Art. 168 de la Ley 24.241, 80 de la Ley 18.037 y Decreto Ley 9316/46 y se ordene a la autoridad conceder el beneficio de la jubilación ordinaria por la Ley 611.
          2. Que, en la medida en que coexisten el régimen nacional de jubilaciones y pensiones con los provinciales o municipales, los servicios prestados en el ámbito de uno son reconocidos por los otros mediante el sistema de reciprocidad, de manera de integrar la antigüedad requerida para acceder a un beneficio por el cómputo del total de los aportes efectuados a los diferentes regímenes nacionales, provinciales y municipales.
          El Sistema de Reciprocidad Jubilatoria fue creado por dec.-ley 9316/1946, al que adhirieron las provincias y estableció la posibilidad de hacer valer los servicios en las distintas cajas, una de las cuales sería la otorgante de la prestación. Esta norma determinó que la caja otorgante fuera aquella en la que el interesado haya aportado durante cinco años. Ello fue modificado por la Ley 14.370, luego por la Ley 18.037, que estableció un mínimo de diez años con aportes, y si en ninguna se hubiera alcanzado el mínimo, sería otorgante la que hubiese recibido aportes más tiempo, y si se acreditaba el mínimo en varias, el interesado podía elegir en cuál solicitar el beneficio.
          En el ámbito provincial, la Ley 178, del año 1960, en los Arts. 60 y 62 se refería al sistema de reciprocidad. Posteriormente, la Ley 476 en su Art. 9 declaró la adhesión el régimen de reciprocidad establecido por Decreto-Ley 9316/46 (Ley 12.921) y autorizó al Poder Ejecutivo a suscribir el convenio correspondiente con el Instituto Nacional de Previsión Social. Esto tuvo lugar el 6 de marzo de 1969 y estableció que la determinación de la caja otorgante se haría sobre la base de lo dispuesto por el Art. 80 de la Ley 18.037.
          Luego, en 1970 se dictó la Ley 611 que, en el artículo 90, prescribió que a los fines del otorgamiento de jubilaciones, retiros y pensiones se tendrán en cuenta los servicios computables en uno o más regímenes jubilatorios en el sistema de reciprocidad instituido por el Decreto Ley 9316/46 (Ley 12.921) y sus modificatorias. Además, dispuso que para determinar la competencia del Instituto en el otorgamiento de los beneficios será aplicable el artículo 80 de la Ley 18.037.
          3. Que el Art. 168 de la Ley 24.241 derogó las Leyes 18.037 y 18.038, con excepción del artículo 82 y los artículos 80 y 81 que sustituyó.
          Dispone que será organismo otorgante de la prestación cualquiera de los comprendidos en el sistema de reciprocidad, en cuyo régimen se acredite haber prestado mayor cantidad de años de servicio con aporte y en caso de igual número de años con aportes en dos o más, el solicitante podrá optar por uno de ellos.
          De esta manera se limita la facultad del solicitante de obtener dos beneficios y establece la obligación para el organismo, que resulta caja otorgante, de computar la totalidad de servicios y remuneraciones, no solamente los necesarios para alcanzar el beneficio en dicha sede.
          Cabe agregar que el Decreto 78/94 aprueba la reglamentación del Artículo 168 de la Ley N° 24.241, que en el punto 3 dispone:
            “Las normas atinentes a la determinación de la caja otorgante de la prestación, contenidas en el artículo 80 de la Ley N° 18.037 (t. o. 1976), modificado por el artículo 168 de su similar N° 24.241, integran el sistema de reciprocidad instituido por el Decreto Ley N° 9316/46 y sus modificatorias, y por lo tanto, son aplicables en los regímenes de jubilaciones y pensiones de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y de las cajas e institutos provinciales y municipales incorporados al mencionado régimen”.
          4. Que, para abordar la cuestión en estudio es oportuno recordar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho:
            “[...] El objetivo preeminente de la Constitución es lograr el bienestar general, es decir, la justicia en su más alta expresión, la justicia social. Tiene categoría constitucional el principio: in dubio pro justitia socialis, con arreglo al cual las leyes deben ser interpretadas a favor de quienes, de tal manera, consiguen o tienden a alcanzar el bienestar [...]”, (FALLOS 289:430).
          Al igual que:
            “El carácter alimentario de los beneficios previsionales obliga a sostener el principio de favorabilidad, por lo que las situaciones desiguales, fruto de distintas normas aplicables, deben resolverse tendiendo a obtener mayores niveles de bienestar. La propia naturaleza del beneficio previsional lleva a rechazar toda fundamentación restrictiva [...]”, (FALLOS 293:235).
          Es decir que, para determinar la caja otorgante del beneficio, las normas jurídicas deben ser interpretadas y aplicadas conforme los principios de hermenéutica jurídica señalados que conducen a desestimar el planteo de la recurrente. Ello, porque la desigualdad entre los regímenes sólo redunda en perjuicio de la amparista.
          Al respecto, los regímenes nacional y provincial coinciden en cuanto a que el beneficiario debe acreditar treinta años de servicios con aportes computables en uno o más regímenes comprendidos en el sistema de reciprocidad. Sin embargo, difieren respecto de la edad jubilatoria requerida para acceder al beneficio, para las mujeres, sesenta años en el régimen nacional y cincuenta y cinco en el provincial (Ley Nacional 24.241, Art. 19 y Ley Provincial 611, Art. 34).
          5. Que, como sostiene el Dr. Juan Carlos Maqueda in re “Sánchez, María del Carmen c/ ANSeS s/ reajustes varios”:
            “[...] en época muy reciente el Tribunal ha afirmado, con particular referencia al art. 14 bis de la Ley Fundamental, que esta última, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando se encuentra en debate un derecho humano. Agregó que los derechos constitucionales tienen, naturalmente, un contenido que, por cierto, lo proporciona la propia Constitución. De lo contrario, debería admitirse que ella enuncia derechos huecos, a ser llenados de cualquier modo por el legislador, o que no resulta más que un promisorio conjunto de sabios consejos, cuyo seguimiento quedaría librado a la buena voluntad de este último (causa V.967.XXXVIII. `Vizzoti, Carlos Alberto c/ AMSA S.A. s/ despido´, sentencia del 14 de septiembre de 2004, considerando 8°, párrafos 3 y 4).
            Todo ello explica que la determinación de dicho contenido configure, precisamente, uno de los objetos de estudio centrales del intérprete constitucional. Explica también que al reglamentar un derecho constitucional, el llamado a hacerlo no pueda obrar con otra finalidad que no sea la de dar a aquél toda la plenitud que le reconozca la Constitución Nacional. Los derechos constitucionales son susceptibles de reglamentación, pero esta última está destinada a no alterarlos (art. 28), lo cual significa conferirles la extensión y comprensión previstas en el texto que los enunció y que manda a asegurarlos. Es asunto de legislar, sí, pero para garantizar `el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos’[...]”, (FALLOS 316:1602).
          En consecuencia, corresponde establecer la interpretación más adecuada de las normas implicadas a los efectos de determinar la caja otorgante del beneficio para hacerlas compatibles con las disposiciones constitucionales.
          6. Que, como resalta la doctrina, el Art. 168 se encuentra ubicado metodológicamente entre las disposiciones complementarias y transitorias de la Ley 24.241. Ello, porque se entendió que en un breve plazo la totalidad de las cajas provinciales y municipales del país iban a estar adheridas al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones,
            “[...] razón por la cual el mecanismo de caja otorgante era solamente un arbitrio transitorio utilizable mientras esa total unificación de regímenes se concretara. Lamentablemente, al quedar a mitad de camino esa incorporación de los regímenes provinciales al SIJP, se produce la actual situación en la cual hay que analizar y resolver situaciones de competencia y rol jubilador entre los distintos gestores de las prestaciones en el ámbito previsional, utilizando una norma que fue pensada como transitoria y destinada a situaciones próximas a desaparecer [...]”, (Payá, Fernando Horacio (H.), Régimen de jubilaciones y pensiones - Análisis dogmático del sistema integrado Ley 24241, normas modificatorias y complementarias, Lexis Nº 9210/000758).
          Que, por cierto, no hay dudas en cuanto a la validez constitucional del régimen de reciprocidad, esto es de un sistema que permita que el trabajador pueda obtener su beneficio jubilatorio mediante la integración de todos los servicios que hubiera prestado ante los diferentes regímenes nacionales y provinciales. Pero, su aplicación no puede constituirse en un impedimento para la obtención del beneficio que busca proteger.
          7. Que, el caso de autos resulta particular porque la amparista reúne el primero de los requisitos para obtener el beneficio, común para ambos sistemas, al acreditar treinta años de servicios con aportes computables en uno o más regímenes comprendidos en el sistema de reciprocidad (más de 24 años de servicios con aportes en uno y más de 30 en el otro); y en cuanto al segundo, la edad jubilatoria, cumple con la requerida en el orden local, pero no alcanza la establecida en el nacional (Ley Nacional 24.241, Art. 19 y Ley Provincial 611, Art. 34).
          Y no podría considerarse que la ley logra su declarada finalidad si termina desconociendo la realidad a la que quiso atender, al impedir la jubilación del trabajador, tal lo que acontece en este caso.
          Que, además, la razonabilidad de las leyes depende de su arreglo a los fines que requiere su establecimiento y de la ausencia de iniquidad manifiesta (Fallos 313:411, entre otros) y en su interpretación no debe prescindirse de las consecuencias que se derivan de cada criterio, pues ellas constituyen uno de los índices más seguros para verificar esa razonabilidad y su coherencia con el sistema en que está (cfr. FALLOS 331:1262, 324:1481, entre otros).
          Que, así, no se le debe dar un sentido a las normas que ponga en pugna sus disposiciones con todo el sistema, sus fines y los derechos que busca proteger, sino el que las concilie y conduzca a una integral armonización de sus preceptos. Con este propósito se procura una aplicación racional, cuidando que la inteligencia que se le asigne no pueda llevar a la pérdida de un derecho. Por lo cual resulta adecuada la solución del fallo atacado, en cuanto resguarda el derecho de la peticionante y es acorde con los fines del sistema jubilatorio.
          8. Sobre la base de lo expuesto supra, se concluye en que el vicio denunciado no se encuentra configurado. Por ello, corresponde declarar la improcedencia del recurso deducido por la demandada.
          III. Que, a la tercera cuestión planteada, emito mi voto en el sentido que deben imponerse las costas de esta etapa a la recurrente vencida (Art. 17º de la Ley 1.406).
          IV. En virtud de todas las consideraciones mencionadas, propongo al Acuerdo: 1°) Declarar la improcedencia del recurso de Inaplicabilidad de Ley impetrado contra la resolución dictada a fs. 79/92 vta., por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Laboral y de Minería –Sala I- de la ciudad de Neuquén. 2°) Imponer las costas de esta instancia al recurrente vencido, debiendo regularse los honorarios a la luz de lo establecido por el Art. 15° de la Ley 1.594. VOTO POR LA NEGATIVA.
          El señor vocal doctor RICARDO T. KOHON, dijo: Coincido con los argumentos expuestos por la doctora Lelia Graciela Martínez de Corvalán, como así también con las conclusiones a las que arriba, por lo que voto en el mismo sentido. VOTO POR LA NEGATIVA.
          El señor vocal doctor OSCAR E. MASSEI, dijo:
          I.- Que coincido con la solución propuesta por la Dra. Graciela Corvalán en su meditado voto, adhiriendo a éste y en consecuencia, votando en idéntico sentido, es decir, por la improcedencia del recurso de inaplicabilidad de ley deducido.
          No empece esa coincidencia, he de adunar algunas apreciaciones que formaron la convicción del suscripto, en oportunidad de integrar el anterior Tribunal y de abocarme al estudio de la causa “Quiroga de Rubio Martha Nidia c/ ISSN s/ acción procesal administrativa” -expte nro 262/00- del registro de la Secretaria de Demandas Originarias, aun cuando en ella no medió pronunciamiento, al denunciar la accionante que le había sido otorgada la jubilación pertinente, y darse por concluido el litigio por satisfacción extra procesal de la pretensión en los términos del Art. 34 de la Ley 1.305 (conf R.I. 3994/03).
          Sin perjuicio de lo anterior, al reeditarse el tema con el presente caso, es que no puedo dejar de efectuar las siguientes consideraciones.
          II.- Al respecto, como bien se señala en el voto que abre el acuerdo, la acción de amparo promovida por la Sra. Sara Elena Ríos se centra en cuestionar la Disposición nº 544/08, emanada del Director de Prestaciones de Jubilaciones y Pensiones del I.S.S.N., por considerar que ella, afecta garantías constitucionales expresas, tales como, el principio de igualdad (Art. 16), los beneficios de la seguridad social (Art. 14 bis C.N.) y ser irrazonable (Art. 28 C.N.); en cuanto le deniega el beneficio de la jubilación ordinaria, con fundamento en que, por aplicación del sistema de reciprocidad jubilatorio, el A.N.Se.S. debe ser la caja otorgante, por poseer mayor tiempo de aportes. Encuentra patentizadas la arbitrariedad e ilegalidad en la inconstitucionalidad de las normas citadas que, en el caso concreto, se traduce en el impedimento de acceder a los beneficios de la Ley 611, aun cuando aportó al I.S.S.N. durante 24 años, y simultáneamente al A.N.S.e.S. durante 30 años.
          III.- Como bien se resalta, la sentencia de primera instancia rechaza la acción de amparo promovida, al considerar que la cuestión planteada excede el marco cognoscitivo de aquélla, mientras que la Cámara de Apelaciones revoca la decisión del Juez a quo, con sustento en que, si bien, en general, no resulta objetable la aplicación del criterio distributivo que asigna la obligación de asumir la prestación jubilatoria a la caja que –dentro del sistema de reciprocidad previsional- hubiese recibido la mayor cantidad de aportes, considera que tal situación, se torna violatoria del principio de igualdad ante la ley, cuando los aportes hubiesen sido simultáneos, y no alternados o sucesivos.
          Finalmente, las actuaciones llegan a este Tribunal Superior, en virtud del recurso de inaplicabilidad de ley deducido por el I.S.S.N., en base a las causales establecidas en los incs. a) y b) del Art. 15º de la Ley 1.406, al entender que, al ordenársele otorgar la jubilación ordinaria por la Ley 611 se desconoce el Art. 168 de la Ley 24.241, porque la caja que registra más años de aportes debe ser la otorgante del beneficio, que en el caso, sería el ANSeS. Rechaza que la decisión tomada por el organismo, viole el derecho de igualdad ante la ley, de propiedad, y los principios tuitivos del sistema previsional. Centra el cuestionamiento del fallo de Cámara, en la violación expresa a la norma del Art. 168 de la Ley 24.241.
          IV.- Así planteada la cuestión, y previo dictamen fiscal que propicia el rechazo del recurso de casación, el voto precedente confirma el fallo de Cámara, con expresas consideraciones a la afectación del derecho a la igualdad, en el caso concreto.
          Luego, y tal como anticipara al principiar el presente, si bien coincido con la solución propuesta, discrepo con los fundamentos vertidos para arribar a ella.
          Soy de la opinión, que no media en la causa violación a la norma contenida en el Art. 168 de la Ley 24.241, porque lisa y llanamente no resulta de aplicación al ámbito provincial.
          Las argumentaciones que seguidamente expondré explicarán que debe rechazarse el recurso de casación, y por ende, hacer lugar a lo solicitado por la amparista, porque en nuestro sistema previsional continúa vigente el Art. 80 de la Ley 18.037 (t.o. 1976) y el Art. 90 segundo párrafo, de la Ley 611.
          V.- Sobre el particular, considero que el debate central, en este caso, transita en comprender cómo funciona el sistema de reciprocidad de los diferentes regímenes jubilatorios, para el sub lite, el implementado por el Decreto Ley 9.316/46 (ratificado por Ley 12.921), y en lo que respecta a la Provincia del Neuquén, cuáles son los alcances de la adhesión a dicho sistema (Art. 9 de la Ley 476) y del Convenio que por vía del Art. 66 de la Ley 476 se autoriza a suscribir al Poder Ejecutivo. A ello debe sumarse lo normado en el Art. 90 de la Ley 611 y de su interpretación, con más la incidencia de lo dispuesto en el Art. 168 de la Ley 24.241 –Sistema Integrado Previsional Argentino- (L.26.425).
          A tal fin, comenzaré por señalar que, de acuerdo a los términos del Decreto Ley 9.316/46,
                “[...] El vínculo de reciprocidad tiene el alcance y efecto de un acuerdo plurilateral, pues la provincia adherida queda involucrada dentro del sistema nacional de reciprocidad e indirectamente relacionada con todas las demás provincias que han suscripto convenios análogos….” (conf. Stafforini, Eduardo-Goñi Moreno, José, en “Informe Sobre Seguridad” publicación COFESES nº2 nov-dic-1961, pág. 76, citado por Javier Hunicken, en “Manual de Derecho de la Seguridad Social”, pág. 209).
          Esto se condice con lo que se desprende del Art. 20 del Decreto Ley 9.316/46, cuando indica que
                “[...] el Directorio del Instituto Nacional de Previsión Social podrá admitir la incorporación, al régimen del presente Decreto-Ley de Cajas o Institutos de Previsión análogos, provinciales o municipales, siempre que las respectivas autoridades acepten por ley u ordenanza, según corresponda, el sistema de reciprocidad establecido…[...]”
          En lo que respecta a la Provincia del Neuquén, a través de la Ley 476 (Art. 9) decidió adherir al régimen de reciprocidad instituido por el Decreto Ley 9.316/46, y a hacerla efectiva mediante la concertación del respectivo convenio.
          El 15-11-68, se concreta el convenio de reciprocidad jubilatoria entre el Consejo Nacional de Previsión Social y el Gobierno de la Provincia del Neuquén, conociéndoselo con la denominación de “Convenio entre el Consejo Nacional de Previsión Social y el Superior Gobierno de la Provincia del Neuquén”, que en su Art. 66 faculta expresamente al Poder Ejecutivo a suscribir el convenio de reciprocidad emergente del Art. 9 de la norma citada.
          Como se observa, hasta aquí no existía ninguna objeción al trámite. Ello, por así haberlo dispuesto el texto legal provincial referenciado. Pero, ninguna duda puede caber en el sentido de que todos los pasos previstos debían ajustarse, además, a las claras, precisas y expresas normas de la Constitución Provincial. Mas ello no sucedió con la suscripción del Convenio. Sobre el punto, considero que la facultad que por Ley 476 se acuerda al Poder Ejecutivo, lo es a suscribir el convenio de adhesión en los términos previstos en el cuerpo legal al que se adhiriera (Art. 9), a lo que agregaría todos aquellos aspectos reglamentarios y de ejecución que hacen a la potestad que la Constitución deja como zona de reserva al Poder Ejecutivo (Art. 214 inc. 1º). Pero, en manera alguna, se puede extraer que la Provincia del Neuquén resignaría su facultad de legislar en materia previsional local –derecho común por excelencia (Art. 125 último párrafo de la Constitución Nacional)-, al menos, sin una norma expresa en ese sentido, y emanada del órgano competente, para el caso, la Honorable Legislatura, tal como a título de ejemplo, lo requirió la Nación como condición sine qua non cuando se suscribían los convenios de transferencias de Cajas Provinciales (vide Art. 6 del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Trabajo, Decreto nº 807/93 del Poder Ejecutivo Nacional), en el marco del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones sancionado en setiembre de 1993 por Ley 24.241 (ver Art. 2 inc. 4). Hoy Sistema Integrado Previsional Argentino (Ley 26.425)
          Las razones que vengo exponiendo, me llevan a sostener, que el contenido de la cláusula prevista en Art. 13 del “Convenio entre el Consejo Nacional de Previsión Social y el Superior Gobierno de la Provincia del Neuquén”, es nulo en nuestro sistema legal, en tanto, implica un ejercicio de una facultad exclusiva y excluyente del órgano legislativo.
          Nótese que la mentada norma expresa:
                “Toda modificación que se lleve a cabo a las disposiciones legales nacionales citadas en este convenio o entre sus afiliados y beneficiarios y las mismas, que tengan relación con el sistema de reciprocidad jubilatoria, regirá también para los organismos de la Provincia del Neuquén”.
          Y tal como se ha venido reseñando, esta cláusula no ha merecido la ratificación por ley del órgano competente –ello no obstante el tiempo transcurrido- ni podrá alegarse una supuesta delegación de facultades que surgiría implícitamente de los Arts. 9 y 66 de la Ley 476, ya que al respecto, nuestra Constitución Provincial, en su Art. 12, es clara y contundente, en cuanto a que
          “los poderes públicos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, no podrán delegar sus atribuciones, ni los magistrados y funcionarios sus funciones, bajo pena de nulidad [...]”
          Y sobre el particular, este Tribunal, si bien con otra integración, tiene dicho que
                [...] El claro texto transcripto (refiere al art. 7 de la C.P. hoy art. 12 C.P. según reforma 2006), pone en evidencia el esquema que han adoptado nuestros primeros constituyentes basados sobre el principio estricto de separación y distribución de funciones gubernamentales, en el que resulta inadmisible la delegación de potestades legislativas en el órgano ejecutivo [...]” (Ac nº 453/96 en autos “A.T.E.N y otro c/ Provincia del Neuquén s/ acción de inconstitucionalidad” del Registro de la Secretaría de Demandas Originarias).
          Luego, al no tener validez la cláusula en cuestión (Art. 13 del Convenio), cae el andamiaje jurídico que se invoca para dar entrada a nuestro sistema legal previsional lo normado en el Art. 168 de la Ley 24.241, ya que tal como se refirió supra, no existe texto legal provincial que lo ratifique, adhiera o incorpore, a nuestro derecho público provincial.
          Por ende, concluyo, que en nuestro sistema previsional provincial continúa vigente el Art. 80 de la Ley 18.037 (texto ordenado 1976) - Art. 90 segundo párrafo de la Ley nº 611-, sin la reforma introducida por la Ley 24.241 (Art. 168).
          En este aspecto, agrego, que al declarar aplicable una determinada norma del orden nacional –tal, el Art. 80 de la Ley 18.037, conforme el Art. 90 de la Ley 611- en el orden provincial y adoptándola como propia, no significa que cualquier modificación que aquélla sufra a posteriori, resulte de aplicación en el ámbito provincial, prescindiendo de un nuevo acto legislativo (ley) que recepte tal o tales modificaciones.
          Y ello debe ser así, ya que la incorporación al sistema de reciprocidad, no implica la adopción de todas las normas contempladas en otros regímenes o que se modifiquen a futuro, pues lo contrario, equivaldría a admitir que las leyes nacionales incursionen en materias reservadas a los Estados Provinciales. En otras palabras, para que dichas normas resulten aplicables, se requerirá de su recepción o adhesión a través del órgano legislativo provincial, situación que, de haberse operado en tiempo oportuno, más allá de la justicia del caso concreto, hubiese evitado esta diversidad interpretativa.
          Y aquí he de poner de resalto, que el sistema de reciprocidad tuvo en miras, como una de sus facultades esenciales, beneficiar a los afiliados al sistema y no a los organismos previsionales. De allí, que toda interpretación debe sustentarse sobre esos principios y en la no abdicación de la provincia a sus facultades legislativas, en respeto a la manda constitucional. Sin que ello implique –en mi opinión- desconocer que, a través del sistema de reciprocidad, se ha buscado obtener una progresiva uniformidad del Sistema Previsional Argentino, como manera de salvaguardar el principio de igualdad consagrado por la Constitución Nacional (C.S.J.N. Fallos:317.985-988).
          Conjugando los principios y fundamentos legales antes expuestos, no cabe duda, que resulta inaplicable, al caso, el Art. 168 de la Ley 24.241, y corresponde por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el Art. 80 de la Ley 18.037 (t.o. 1976) - Art. 90 segundo párrafo de la Ley 611- se rechace el recurso de casación por inaplicabilidad de ley impetrado, con costas a la accionada; confirmándose la sentencia de fs. 79/92 vta. en cuanto ordena al I.S.S.N. a otorgarle el beneficio jubilatorio que la amparista peticiona, por así corresponderle, resultando en consecuencia, nula la Disposición nº 544/08 emanada del Director de Prestaciones de Jubilaciones y Pensiones del I.S.S.N., por no ajustarse a la ley.
          VI.- Por último, viene al caso señalar, que el presente debate también ha tenido lugar en la Suprema Corte de Buenos Aires, observándose numerosos fallos que han tratado el tema en cuestión.

          Entre tantos, es ilustrativo, el precedente “Barone”, a cuyos fundamentos en mérito a la brevedad me remito, coincidiendo, con la opinión del Dr. Roncoroni, que si bien en minoría, adopta idéntica tesitura, al considerar:

                [...] la facultad de dictar normas atinentes a la determinación de rol de Caja otorgante corresponde al orden local, resultando inconstitucional, el art. 3 del decreto 78/1994 en cuanto da alcance de estatuto federal a lo dispuesto por el art. 168 de la Ley 24241, extralimitando la norma que lo reglamenta (arts. 31 C.N. y 57 C.P.).- (conf Sup. Corte Bs. As. ”Barone, Ana M. v. Provincia de Buenos Aires” 01/12/2004 Lexis Nº 70021256 –Abeledo Perrot on Line-)
          VII.- De obiter dicta me permito manifestar que la crisis en la que estuvo inmersa nuestra República hizo que no escape el sistema previsional nacional, del que no es ajeno por razones obvias, el propio régimen de reciprocidad y que ha quedado explicitado con la sanción de la Ley 25.629, sancionada el 31 de julio de 2002 y publicada el 26 de agosto del mismo año, que apunta a la celebración de nuevos acuerdos entre la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social, con gobiernos de las provincias y municipios, con previa denuncia a la adhesión del sistema de reciprocidad instituido por el Decreto Ley 9.316/46. De la lectura del Debate Parlamentario en la Cámara de Diputados de la Nación se evidencian, además, esas circunstancias. TAL MI VOTO.
          El señor vocal ANTONIO G. LABATE dijo: Coincido con los argumentos expuestos por la doctora Lelia Graciela Martínez de Corvalán, como así también con las conclusiones por lo que vota en el mismo sentido. VOTO POR LA NEGATIVA.
          El señor vocal doctor EDUARDO F. CIA, dijo: Comparto la solución y la línea argumental desarrollada en su voto por la doctora Lelia Graciela Martínez de Corvalán, por lo que expreso el mío en igual sentido. VOTO POR LA NEGATIVA.
          De lo que surge del presente Acuerdo, de conformidad con el señor Fiscal, por solución unánime, SE RESUELVE: 1°) Declarar IMPROCEDENTE el recurso de Inaplicabilidad de Ley impetrado por el INSTITUTO DE SEGURIDAD SOCIAL DEL NEUQUÉN contra la resolución dictada, a fs. 79/92 vta., por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Laboral y de Minería –Sala I- de la ciudad de Neuquén. 2°) Imponer las costas de esta instancia al recurrente vencido (Art. 17 Ley 1.406). 3°) Regular los honorarios, Arts. 15°, y 36° la Ley 1.594. 4°) Regístrese, notifíquese y oportunamente devuélvanse los autos.
          Con lo que se dio por finalizado el acto, que previa lectura y ratificación firman los señores Magistrados por ante la Actuaria, que certifica. Dr. OSCAR E. MASSEI - Presidente. Dr. RICARDO T. KOHON - Dr. EDUARDO F.CIA - Dr. ANTONIO G. LABATE - Dra. LELIA G. MARTÍNEZ DE CORVALÁN
          Dra. MARÍA T. GIMÉNEZ de CAILLET-BOIS - Secretaria








Categoría:  

SEGURIDAD SOCIAL 

Fecha:  

28/10/2009 

Nro de Fallo:  

24/09  


Tribunal:  

Tribunal Superior de Justicia 


Secretaría:  

Secretaría Civil 
Sala:  

 



Tipo Resolución:  

Sentencias 

Carátula:  

"RÍOS SARA ELENA C/ I.S.S.N. S/ ACCIÓN DE AMPARO” 
Nro. Expte:  

164 - Año 2008 

Integrantes:  

Dra. Lelia Graciela M. de Corvalán  
Dr. Ricardo T. Kohon  
Dr. Oscar E. Massei  
Dr. Antonio G. Labate  
Dr. Eduardo F. Cia  

Disidencia: